گزارش حاضر به تحلیل و بررسی صنعت نفت و گاز کشور در فصل سوم سال 2021 پرداخته و با استفاده از پیش ­بینی ­های تعدیل شده با چشم­ انداز مثبت به نتیجه رسیدن توافق هسته ­ای میان ایران و آمریکا، وضعیت مؤلفه­ های کلیدی صنعت مذکور را برای یک دوره 10 ساله تا سال 2030 پیش ­بینی نموده است.

در حال حاضر، به دلیل کاهش تقاضای نفت و گاز داخلی تحت فشار تحریم ­های ثانویه آمریکا و نیز به دلیل همه­ گیری کووید- 19، تمرکز هزینه‌ای شرکت ملی نفت ایران، صرف ارتقا و مدرن‌سازی فعالیت‌های جاری می­شود، اما پیش ­بینی­ ها حاکی از بهبود شرایط و بیشتر شدن تقاضا در سال های آینده است.

تحلیل سوآت^[1]: در تحلیل سوآت صنعت نفت و گاز، ذخایر عظیم نفت و گاز، هزینه­ های اندک استخراج و موقعیت جغرافیایی استراتژیک کشور، از نقاط قوت این صنعت به شمار می­رود. در مقابل، تحریم‌های بین ­المللی، عدم دسترسی به نظام بانکی مبتنی بر دلار، فقدان سرمایه­ گذاری کافی و عدم وجود دانش فنی پیشرفته، از نقاط ضعف اقتصاد کشور محسوب می­شود. فرصت­های مهم روبه ­روی این صنعت، شامل ارائه طرح­های متعدد در حوزه نفت و گاز، امکان افزایش تولید، پتانسیل بالای رشد در بخش تولید گاز مایع و محصولات پتروشیمی، سرمایه گذاری­های مداوم در زمینه ارتقای ظرفیت پالایش و احتمال لغو تحریم­ها است. درمقابل، مهم­ترین تهدیدهای احتمالی نیز شامل احتمال شکست در توافق هسته­ ای، عدم جذابیت قراردادهای نفتی، ظرفیت محدود سرمایه­ گذاری شرکت ملی نفت به دلیل فشار مالی و چالش­های موجود در یافتن بازارهای صادراتی جدید است.

اکتشافات بالادستی: ایران دارای بیش از 180 میدان کشف ‌شده است، اما تا کنون کمتر از نیمی از ذخایر کشف‌شده، توسعه یافته‌ در کشور با در اختیار داشتن 163.1 میلیارد بشکه نفت، پس از کانادا، ونزوئلا و عربستان سعودی دارای چهارمین ذخایر قابل استخراج نفت در جهان است. همچنین حجم منابع گاز طبیعی ایران 33.5 تریلیون متر مکعب است و ایران از این لحاظ پس از کانادا و روسیه در جایگاه سوم در جهان قرار دارد.

تولیدات بالادستی نفت: پیش‌بینی می­شود که در سال 2021، تولید نفت خام و میعانات گازی 3.9 درصد نسبت به سال قبل افزایش یابد که بخش عمده آن به تقاضای نفت خام از سوی چین برمی­گردد. این رشد در سال 2022 به 4.9 درصد خواهد رسید. تولید، تحت تاثیر نرخ اندک استخراج نهایی، نرخ افت بالایی دارد. مدیریت ضعیف مخازن، فقدان زیرساخت‌های کافی و دسترسی محدود به فناوری خارجی به دلیل تحریم­ های آمریکا از دلایل عمده این امر هستند. از طرفی، با توجه به افت صادرات و قیمت نفت به دلیل تحریم­ها و شیوع کووید-19، توانایی محدود شرکت ملی نفت ایران برای سرمایه‌گذاری و تکیه صرف بر روی پیمانکاران داخلی و پیش ­بینی به تعویق افتادن توافق هسته ­ای تا اواخر سال 2022 و یا حتی سال 2023، انتظار می­رود بخش عمده رشد صادرات نفت ایران در سال 24-2023 حاصل شود.

تولیدات بالادستی گاز: پیش ­بینی می­شود که تولید گاز طبیعی در سال 2021 نسبت به سال قبل از آن 5 درصد افزایش داشته باشد. اگرچه وجود منابع عظیم گاز، زمینه را برای پیش ­بینی­ های خوش بینانه ­تر فراهم می­سازد، اما رشد بلندمدت به میزان کسب سود سرمایه‌گذاران خارجی و ایجاد منابع جدید تقاضا و بهبود زیرساخت‌های صادرات بستگی خواهد داشت. همچنین قرار است کاهش سوزاندن گاز هم به میزان تولید کمک نماید. پیش‌بینی می­شود تولید از 248 میلیارد متر مکعب برآورد شده در سال 2020، با افزایشی 5 درصدی در سال 2021 به 260.4 میلیارد متر مکعب برسد.

بخش پالایش: راه­ اندازی فازهای جدید پالایشگاه ستاره خلیج فارس و نیز ارتقای مراکز موجود، کیفیت و دسترسی به انواع سوخت را در ایران بهبود خواهد بخشید که منجر به رشد تقاضای داخلی و نیز صادرات سوخت خواهد شد. لذا پیش ­بینی می­شود علی­رغم برآورد کاهش 8 درصدی تولید در سال 2020، در سال 2021 میزان تولید سوخت­های پالایش شده نسبت به سال قبل 7 درصد رشد کند.

مصرف سوخت­های پالایش شده: شیوع مجدد کووید-19، تأخیر در عرضه واکسن، کاهش فروش خودرو و کاهش صادرات محصولات پتروشیمی سبب شد تا میزان مصرف سالانه سوخت در سال 2020 بالغ بر 7.3 درصد کاهش یابد، اما انتظار می­رود تقاضای بلندمدت با توجه به بازیابی اقتصاد از کووید-19 و تحریم‌های هسته‌ای، بهبود داشته باشد. به این ترتیب رشد 6 درصدی مصرف سوخت در سال 2021 پیش ­بینی می­شود. مطابق برآوردها به دنبال کاهش 4.8 و 6.8 درصدی میزان واقعی تولید ناخالص داخلی ایران در سال‌های 2018 و 2019، انتظار می‌رود در سال 2020 نیز شاهد کاهش مجدد تولید ناخالص داخلی، معادل 6 درصد باشیم که همراستا با کاهش تقاضای سوخت است.

مصرف گاز: با توجه به راه ­اندازی فازهای جدید میدان گازی پارس جنوبی، چشم ­انداز مثبت رشد اقتصادی و تلاش دولت برای جایگزینی نفت با گاز طبیعی و به دنبال برآورد رشد 3 درصدی مصرف گاز برای سال 2020، پیش ­بینی می­شود تقاضا در بخش­های خانگی و صنعتی در سال­های 2021 و 2022 به ترتیب 3 و 3.5 درصد رشد نماید. بخش خانگی، تولید برق، بخش صنعتی، پالایش و پتروشیمی، تزریق مجدد و به میزان بسیار اندک بخش حمل و نقل، شکل دهنده تقاضای گاز هستند.

تجارت نفت: وجود پیش ­بینی­ مثبت از به ثمر رسیدن توافق هسته ­ای، انتظار احیای صادرات نفت خام کشور را ایجاد می­کند. بر اساس داده‌های شرکت رهگیری نفت‌کش‌های بلومبرگ، میزان صادرات ایران از سال 2018 تا پایان سال 2019 همواره نزولی بوده است. همه گیری کووید-19 نیز ضربۀ دیگری را در سال 2020 به ایران وارد نمود و قیمت نفت جهانی به پایین­ترین حد خود یعنی 20 دلار برای هر بشکه سقوط کرد. اما با انتخاب بایدن در آمریکا، اکثر مراکز ردیابی نفت‌کش‌ها، افزایش صادرات نفت ایران را از پایان سال ۲۰۲۰ گزارش می‌کنند. پیش‌بینی این است که امکان بازیابی تدریجی صادرات نفت در 2022-2021 و شتاب گرفتن آن در سال 2023 وجود دارد. اما رشد در بلندمدت به‌واسطه عدم مشارکت خارجی در این بخش و افزایش تقاضای بخش پالایش داخلی، محدود خواهد بود.

تجارت محصولات پالایش شده: ایران با افزایش تدریجی ظرفیت تقطیر نفت خام و نوسازی و ارتقای ظرفیت، در سال 2016 موفق شد به صادر کننده خالص سوخت تبدیل شود. با این وجود پیش ­بینی می­شود به دلیل کاهش محبوبیت نفت کوره، مازاد تجارت سوخت در بلندمدت کاهش یابد، لذا ایران در تلاش است فرآیند تبدیل پسماندها به محصولاتی با ارزش افزوده بالاتر را، که نیاز بیشتری هم به آن‌ها وجود داشته باشد، بهبود بخشد.

تجارت گاز: ایران قصد دارد که صادرات گاز را تا مارس سال 2022 به 15 تا 16 میلیارد متر مکعب برساند. با آغاز به‌ کار فازهای جدید میدان گازی پارس جنوبی در بازه زمانی 2020-2018، ظرفیت صادرات ایران افزایش یافته است. عراق، ترکیه و به مقدار کمتر افغانستان، مهم‌ترین وارد کنندگان گاز ایران هستند. علاوه بر افزایش حجم تولید گاز، توسعه زیرساخت‌های لازم از جمله خطوط لوله گاز، لازمه افزایش صادرات است. همینطور یافتن مقاصد تازه صادراتی نیز لازمه به حداکثر رساندن بهره­وری در ظرفیت­های جدید تولید است. انتظار می­رود که ایران بتواند در نیمه دوم بازه مورد پیش‌بینی، به یک صادرکننده مهم گاز مایع در منطقه تبدیل شود، اما لازمه تحقق این هدف ورود به بازارهای عمده مصرف گاز است.

شاخص ریسک به بازده بخش‌های بالادستی صنایع نفت و گاز ایران: علی­رغم امتیاز بالای ایران به دلیل منابع قابل توجه نفت و گاز، ریسک­ سرمایه­ گذاری به دلیل وضع مجدد تحریم‌ها و تأثیرات ناشی از این مسئله بر محیط کسب و کار و اقتصاد، همچنان بالا است. رتبه ایران در این شاخص در میان 12 کشور منطقه، پنجم و در میان 72 کشور جهان، بیستم است.

شاخص ریسک به بازده بخش‌های پایین‌دستی صنایع نفت و گاز ایران: بخش پایین‌دستی فعالیت‌ها در صنایع نفت و گاز ایران حجم و تنوع قابل توجهی دارد، اما دولتی بودن، اعطای یارانه سنگین سوخت و بی­ ثبانی سیاسی همچنان از عوامل ریسک هستند. رتبه ایران در این شاخص در منطقه و در میان 13 کشور دوم و در جهان و در میان 92 کشور، هفتم است.

شاخص ریسک به بازده در بخش‌های بالادستی نفت و گاز در خاورمیانه و شمال آفریقا: بازده سرمایه‌گذاری در این منطقه به دلیل وجود عظیم‌ترین منابع نفت و گاز در جهان قابل توجه است، اما محدودیت‌ در زمینه مشارکت خارجی، بی ­ثباتی اقتصادی و سیاسی، بسترهای حقوقی و اداری پیچیده، از میزان بازدهی سرمایه‌گذاری می‌کاهند. لذا این منطقه امتیاز 52 در شاخص ریسک به بازده را کسب نموده که تنها اندکی از متوسط جهانی (50.0) بیشتر است.

شاخص ریسک به بازده در بخش‌های پایین‌دستی صنایع نفت و گاز در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا: ویژگی‌های مناسب جمعیتی، پروفایل قوی تقاضا و وجود یک بخش بزرگ و مدرن پالایش، سبب شده تا امتیاز این منطقه در شاخص ریسک به بازده فعالیت‌های پایین‌دستی بالا باشد، اما تخصیص یارانه به انواع سوخت و بالا بودن ریسک در برخی کشورهای این منطقه، عملکرد کلی منطقه را تضعیف کرده است. رقم این شاخص با امتیاز 52.3 همچنان از میانگین عملکرد جهانی (50.0) بیشتر است.

بازار انرژی: شرکت ملی نفت ایران، کنترل تمامی فعالیت‌های بالادستی و پایین‌دستی در حوزه نفت و گاز و فعالیت‌های مربوط به پالایش و پخش را بر عهده دارد. قراردادها نیز از مدل بیع متقابل، به قرارداد نفتی ایران (آی سی پی) تبدیل شده است. طولانی‌تر شدن مدت قراردادها، بهبود سازوکارهای مربوط به بازگشت هزینه‌ها، افزایش کنترل عملیاتی و تعریف یک نظام مالی پیشرفته‌تر از جمله مزایای آی‌پی‌سی نسبت به قراردادهای بیع متقابل هستند.

شرایط صنایع نفت و گاز در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا: علی‌رغم فشار کاهش بهای نفت، کاهش داوطلبانه میزان تولید و تحریم‌های آمریکا، منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا همچنان یکی از عوامل پیش‌برنده رشد عرضه جهانی در دهه پیش رو خواهد بود. نفت همچنان عضو اصلی عرضه است و بر سهم گاز نیز افزوده خواهد شد. پیش‌بینی می­شود که تولید نفت در کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا با افزایشی 22.5 درصدی در دوره ۲۰۲۱ تا ۲۰۳۰، معادل 6.75 میلیون بشکه در روز افزایش یابد. همچنین در ده سال آینده، میزان مصرف محصولات پالایش‌شده 2.34 میلیون بشکه در روز (28.7 درصد) افزایش یابد و تا سال 2030 به 10.52 میلیون بشکه در روز برسد. انتظار می­رود ظرفیت صنایع پالایشگاهی در منطقه نیز در پنج سال آینده رشد بالایی را تجربه کند و با افزایش حدود 2.41 میلیون بشکه در روز، در سال 2025 به 14.09 میلیون بشکه در روز برسد. علاوه بر این، پیش‌بینی می­شود که تولید گاز کشورهای مذکور از ۸۵۵ میلیارد متر مکعب در سال ۲۰۲۰ به 1071 میلیارد متر مکعب تا سال ۲۰۳۰ افزایش یابد (رشد ‏۲۵.۲ درصدی)‏. ​ تقاضای گاز منطقه نیز از 693 میلیارد مترمکعب در سال 2020 به 878 میلیارد متر مکعب در سال 2030 (26.7 درصد رشد) افزایش خواهد یافت.

^[1] SWOT

خلاصه مدیریتی
نقش اساسی و مهم انواع حاملهای انرژی در توسعه اقتصادی و اجتماعی، بخش انرژی را به یکی از کانونهای اصلی دریافت یارانه تبدیل کرده است. چراکه، اعطای یارانه به بخش انرژی کمک میکند تا قدرت خرید شهروندان به ویژه آنهایی که در پایین ترین گروه ازنظر توزیع درآمدی قرار دارند، حفظ شود، نوسانات قیمتی کالاها کنترل شده و برخلاف نوسانات گسترده در بازارهای مالی، مصرف انرژی روند معین و نسبتاً پایداری داشته باشد. اما، شواهد گویای آن است که برخلاف اهداف اولیه پرداخت یارانه به بخش انرژی، اعطای یارانه، آثار و هزینه های اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی فراوانی همچون، افزایش مصرف انرژی و اتلاف منابع، قاچاق و بروز مفاسد اقتصادی، عدم توازن بودجه دولت و تراز تجاری انرژی، باز توزیع منابع به نفع گروه های پردرآمد، جلوگیری از توسعه طرحهای مرتبط با انرژیهای تجدیدپذیر، عدم به کارگیری فناوریهای پاک در تولید و ... را ایجاد میکند.
از وجهی دیگر، بررسی ادبیات تجربی موجود در زمینه اصلاح یارانه های انرژی حاکی از آن است که وقوع ترکیبی از بحرانهای اقتصادی و محیط زیستی، اصلاح یارانه های انرژی را اجتناب ناپذیر می سازد و انگیزه لازم را برای دولتها به منظور آزادسازی در بازار انرژی و افزایش قیمت انواع حاملهای انرژی، ایجاد میکند.
اما باید توجه داشت که محدود کردن نقش دولت در بازار انرژی و سپردن آن به دست مکانیسم بازار، بسیار پیچیده است. چراکه بخش انرژی دارای ویژگیهایی است که به طور انکارناپذیری باعث شکست بازار میشود.
درواقع، انرژی به عنوان یک کالای نیمه عمومی بسیار مهم برای رشد اقتصادی کشورها محسوب میشود که از یکسو، بنا به مسائل صرفه مقیاس و انحصار طبیعی لازم است تا دولتها به عنوان یک عرضه کننده در تولید آن سرمایه گذاری و دخالت کنند و از سوی دیگر، در راستای گسترش دسترسی همگانی به انرژی و پوشش عمومی خانوارها و افزایش رفاه آنها که مصداق دخالت باز توزیعی است، مداخله دولت در بازار انرژی ضروری محسوب میشود. نتیجه همه این عوامل آن است که موانع جدی برای خلق یک رقابت در بخش انرژی وجود دارد. آنچه اشاره شد بدین معنا نیست که رقابت در بخش انرژی غیرقابل دسترس است. بلکه ایجاد رقابت در بخش انرژی نسبت به سایر بخشهای اقتصاد دشوارتر بوده و نیازمند مهیا نمودن بسترهای نهادی لازم در این زمینه میباشد. بررسی ادبیات نظری موجود در زمینه آزادسازی در بازار انرژی حاکی از آن است که تمامی تلاشهای صورت گرفته در این زمینه در چارچوب هدفمندسازی یارانه های انرژی کانالیزه شده است.
مروری بر تجارب جهانی اصلاح یارانه های انرژی در 22کشور جهان حاکی از آن است که موانعی پیشروی اصلاحات ازجمله فقدان اطلاعات در خصوص حجم یارانه ها، عدم اعتبار دولت، نگرانی در خصوص اثرات معکوس حذف یارانه ها بر خانوارهای فقیر، در تضاد بودن اصلاحات با منافع گروه های بهره مند از وضعیت موجود و اثرات معکوس حذف یارانه های انرژی بر تورم، رقابت بین المللی و نوسانات قیمت داخلی انرژی و مسایلی از این دست، اجرای برنامه اصلاحات را در بسیاری از کشورها پرهزینه و چالش برانگیز ساخته است. بر این اساس کشورهای موفق در اصلاح یارانه های انرژی، برای غلبه بر موانع فوق، برنامه های خاصی را در راهبرد اصلاح یارانه های انرژی خود گنجانده اند. در این زمینه میتوان به طراحی استراتژی جامع با اهداف روشن و بلندمدت، تعیین استراتژی ارتباطی شفاف با ذینفعان، رعایت تدریج و مرحله بندی در افزایش قیمتها، ایجاد شرکتهای دولتی کارآمد، در نظر گرفتن اقدامات حمایتی-جبرانی برای فقرا و سیاست زدایی از مکانیزم قیمتها اشاره کرد.
مروری بر تجربه اندونزی در زمینه کاهش یارانه های انرژی، بیش از 11مرحله اقدام برای اصلاحات را نشان میدهد، از میان تمامی تلاشهای صورت گرفته به منظور اصلاح یارانه های انرژی این کشور در دوره 1997تا 2004 شکست و ناکامی و در دوره 2005 الی2013 تا حدی موفقیت و کامیابی در اصلاح یارانه های انرژی را تجربه کرده است. بررسی تجربه اندونزی در طی سالهای 2005 الی 2013 گویای آن است که دولت این کشور با ارائه مجموعه راهبردهای غیر قیمتی همزمان با کاهش یارانه های انرژی، همچون ارائه بسته های جبرانی – حمایتی برای حمایت از خانوارها و بنگاهها، اجرای طرح جایگزینی مصرف نفت سفید با گاز مایع و ایجاد کمپین های اطلاعاتی برای انتشار اطلاعات در زمینه اصلاحات، توانسته در اجرای مداوم اصلاحات، کاهش اعتراضات، ایجاد مقبولیت اجتماعی و افزایش اثربخشی اقتصادی اصلاح یارانه ها (به معنای کاستن از میزان کسری بودجه) موفق عمل کند. اهمیت توجه به مجموعه راهبردهای به کار رفته در تجارب موفق جهانی ازآنجا بیشتر نمایان میشود که تجربه کشور در زمینه اصلاح یارانه های انرژی مورد واکاوی قرار میگیرد.
نگاهی بر عملکرد قانون هدفمندسازی یارانه ها حاکی از این حقیقت است که بعد از گذشت نزدیک به هفت سال از اجرای شدن، این قانون به دلایلی مانند عدم شناسایی درست گروه های هدف، پرداخت یکسان مبلغ یارانه نقدی به افراد، عدم پرداخت سهم بخش تولید از محل اجرای این قانون، عدم پرداخت سهم بخش مسکن و اشتغال جوانان از رسیدن به اهداف تعیین شده بازمانده است. ارزیابی عملکرد سیاست هدفمندی از منظر دستیابی به اهداف تعیین شده در قانون، حاوی نتایجی به شرح زیر است:
- باگذشت حدود هفت سال از اجرای این قانون، به طور متوسط 90 درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه ها به پرداختهای نقدی اختصاص یافته است. ازاینرو، میتوان نتیجه گرفت که سیاست هدفمندی در مرحله اجرا نسبت به شناسایی اصابت عادلانه یارانه به گروه هدف با ناکامی مواجه است.
- پرداخت نقدی به خانوارها، اگرچه وضعیت توزیع درآمد را در یک سال بعد از اجرای قانون هدفمندی (سال )1390بهبود بخشید، اما به دلیل نوسان منفی در سایر متغیرهای مؤثر بر توزیع درآمد شامل انتشار آثار تورمی ناشی از اجرای این سیاست، اعمال تحریمهای یکجانبه غرب به اقتصاد کشور، کاهش ارزش پول ملی و نوسان شدید در نرخ ارز، بهبود حاصل شده در توزیع درآمد را از بین برد. درواقع، هدفمندسازی یارانه ها در فضای تحریمی کشور، با افزایش تورم، کاهش ارزش پول ملی و نوسان شدید در نرخ ارز، آثار زیانباری را بر پیکره تولید و اشتغال کشور برجای گذاشت و موجب شد توان کسب درآمد و به تبع، قدرت خرید خانوارها طی سالهای 1391 ،1390و 1392 کاهش یابد و از این وجه نیز محدود شدن ظرفیتهای اشتغالزایی اقتصاد ملی، با محدود کردن درآمد خانوارها، نه تنها بهبودی در توزیع درآمد ایجاد نکرد، بلکه وضعیت معیشت خانوارها را با چالش مواجه ساخت.
- دولت با افزایش قیمتها انتظار کاهش عمده در مصرف انرژی را داشت، در عمل نیز طبق اطلاعات ترازنامه انرژی کشور، کاهش مصرف برخی حاملهای انرژی (بنزین و نفت سفید) در سال نخست اجرای قانون مشاهده میشود، اما نتایج بررسی حاکی از دستاوردهای اندک در زمینه کاهش مصرف است و در برخی موارد (نفت کوره و گازوئیل) مصرف انرژی مانند سالهای گذشته، روندی افزایشی داشته است. همچنین، باید توجه داشت که این میزان کاهش در مصرف حاملهای انرژی در عمل ناشی از اقدامات تکمیلی دولت نظیر، اعمال طرح سهمیه بندی و کاهش سهمیه خودروهای سواری و همچنین راه اندازی سامانه هوشمند سوخت و کنترل توزیع سیلندرهای گاز مایع بوده و به اندازه کافی چشمگیر و قابل اتکا نیست، که به کاهش پایدار در مصرف حاملهای انرژی بی انجامد. زیرا، کشش پذیری تقاضای حاملهای انرژی نسبت به تغییرات قیمت بسیار اندک است لذا، وارد شدن شوکهای قیمتی بر حاملهای انرژی میزان مصرف این حاملها را در کوتاه مدت کاهش میدهد، اما این روند کاهشی موقتی است و مصرف در بلندمدت به روند قبلی خود برمی گردد، مگر آنکه در کنار اعمال سیاستهای قیمتی، راهکارهای غیر قیمتی همچون اصلاح الگوی مصرف و حمایت دولت از اصلاح ساختار صنایع و تولید در دستور کار قرار گیرد.
- بررسی عملکرد هدفمندی یارانه ها حاکی از آن است که این سیاست به منظور افزایش بهره وری انرژی، صرفاً حوزه مصرف انرژی را با ابزارهای قیمتی نشانه گرفته است. بر این اساس، بهبود صورت گرفته در بهره وری انرژی پایدار نبود و از سال 1391به بعد کاهش مستمر در بهره وری انرژی مشاهده میشود. درحالیکه پایین بودن شاخص بهره وری در مصرف انرژی به سطح پایین فناوری در تمامی فرآیندهای تولید تا مصرف هر یک از حاملهای انرژی (از استخراج و بهره برداری از سوختهای فسیلی گرفته تا مراحل تبدیل آنها به حاملهای مختلف مورد استفاده در صنایع تولیدی، صنعتی و حمل ونقل) برمیگردد و این در حالی است که شبکه های تولید و توزیع حاملهای انرژی به صورت انحصاری در اختیار دولت قرار دارد و اینگونه نیست که صرفاً از طریق افزایش قیمت حاملها، افزایش در بهره وری انرژی رخ دهد.
- دولت با تصویب قانون هدفمندی قصد داشت با حذف یارانه به ویژه در حوزه حاملهای انرژی و آزادسازی قیمتها از بار مالی یارانه ها بر بودجه بکاهد، اما آنچه در عمل اتفاق افتاد، ادامه یافتن کسری بودجه دولت بود. به بیان دیگر ازآنجاکه حجم یارانه های پرداختی به خانوارها بالاتر از منابع درآمدی ناشی از حذف یارانه ها بود، اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها، نه تنها به کاهش کسری بودجه منجر نشد، بلکه با افزودن بر هزینه های دولت عاملی برای تشدید و مبنایی برای بروز تخلف در تأمین منابع پرداخت یارانه ها گردید.
- هدفمندسازی یارانه های انرژی با شدت بخشیدن به پدیده جنگل زدایی و کویرزایی، نه تنها در کاهش مخاطرات محیط زیستی ناکام ماند، بلکه برشدت این نوع از مخاطرات نیز افزود.
- بررسی عملکرد قانون هدفمندسازی یارانه ها گویای آن است که اجرای این قانون نیز دستاوردی در ایجاد کارایی در اقتصاد ایجاد نکرد. چراکه، اجرای فاز نخست هدفمندی، نه تنها با انتشار امواج تورمی به اقتصاد کشور، به بی ثباتی فضای کلان اقتصاد دامن زد، بلکه در ارتقاء بهره وری کل اقتصاد نیز ناکام ماند. درواقع، میتوان گفت اجرای هدفمندی یارانه ها بدون توجه به بسترهای لازم، با انتشار امواج تورمی، ایجاد بی ثباتی، افزایش هزینه های تولید و کاهش رقابت پذیری بنگاههای تولیدی، در کنار ضعف چهارچوب نهادی و نامساعد بودن محیط کسب وکار، افزایش کارایی در اقتصاد کشور را با هاله ای از ابهام مواجه کرد. لذا، شرط لازم و کافی به منظور افزایش کارایی در اقتصاد کشور، ایجاد ثبات در اقتصاد، تقویت چهارچوب نهادی و بهبود فضای کسب وکار است و ازاینرو، نمیتوان صرفاً از طریق دستکاری در قیمتهای کلیدی کارایی در اقتصاد را افزایش داد. ازاینرو، در راستای تحقق اهداف قانون هدفمند کردن یارانه ها که همان عدالت محوری و توزیع بهینه منابع کشور است، با توجه به درسهای حاصل شده از مروری بر تجارب موفق جهانی، مجموعه راهکارهایی به شرح زیر پیشنهاد میشود.
- التزام دولت به شناسایی دقیق گروه های هدف و تأکید بر پرداختهای انتقالی نقدی هدفمند، به جای پرداختهای انتقالی نقدی همگانی.
- رایزنی با ذینفعان و ایجاد کمپین های اطلاعاتی به منظور اطلاع رسانی عمومی و تعامل مؤثر با تمامی مسئولان و گروه های مختلف ذیربط، قبل، در حین و بعد از اجرای برنامه اصلاحات.
- به کارگیری رویکرد تدریجی مبتنی بر رعایت توالی زمانی و اهمیت نوع انرژی در سبد مصرفی خانوار.
- فراهم کردن زمینه های لازم جهت جایگزینی سوختها در عین ارتقای کارایی انرژی.
- اجرای سیاستهای تسهیل کننده دسترسی اقشار آسیب پذیر به دارایی های درآمدزا، همچون تجهیز آنها به مهارت و ایجاد اشتغال برای آنها .
- حمایت دولت از بخش تولید کشور با پرداخت سهم این بخش از محل درآمدهای حاصل از اجرای قانون هدفمندی.
- ارتقای فن آوری و بهبود بهره وری و کارایی بنگاههای عرضه کننده حاملهای انرژی.
- مدیریت مصرف انرژی به روشهای غیر قیمتی (کاهش اتلاف انرژی در شبکه تولید و توزیع حاملهای انرژی، نوسازی ناوگان حمل ونقل و تقویت حمل ونقل ریلی کشور، اصلاح الگوی تولید خودروها بر اساس مصرف انرژی مطابق با استاندارهای جهانی.)
در نهایت بر اساس آنچه که از مروری بر ادبیات نظری و تجربی اصلاح یارانه های انرژی ملاحظه شد میتوان نتیجه گرفت اگر به جای هرکدام از راهبرد های مورد اشاره در فوق، تنها حاملهای انرژی را با جهش قیمتی روبرو سازیم، نه تنها بهبودی در بهره وری انرژی و کنترل مصرف انرژی پدیدار نمیشود، بلکه بروز بسیاری از ناهنجاریهای دیگر نیز محتمل تر میشود.