بر اساس متون اقتصادی نظارت بر بازار شامل دو بعد نظارت بر بازار به منظور شناسایی خطاها و ارزیابی عملکرد بازار برای بررسی و بهبود عملکرد کارآمد اقتصادی بازار، از جمله شکل گیری کارآمد قیمت‌ها و جلوگیری از هرگونه رفتار ضد رقابتی در بازار است، اما به نظر می‌رسد این تنها جنبه اقتصادی نظارت بر بازار است و اگر عملکرد دولت‌ها در این زمینه بررسی شود، طیف متعددی از کارکردهای نظارت بر بازار مشخص خواهد شد. زیرا امروزه حمایت از مصرف‌کننده تنها به جنبه قیمتی آن برنمی‌گردد، بلکه بحث حمایت از حقوق مصرف‌کننده از جنبه‌های مختلف قیمت، کیفیت و کمیت کالا مورد توجه سیاست‌گزاران در کشورهای مختلف و بویژه کشورهای توسعه یافته قرار دارد؛ به طوری که علاوه بر قیمت کالاها که در بستر رقابت و به نفع مصرف‌کنندگان شکل می‌گیرد، توجه به جنبه‌های بهداشتی و ایمنی کالاها یکی از نقاط قرمز اکثر کشورهای توسعه یافته است. از این منظور نظارت کشورهای توسعه یافته بر بازار محصولات و بویژه محصولات کشاورزی بسیار حایز اهمیت شده است و زنجیره تامین تا مصرف این کالاها به شدت توسعه این کشورها رصد و پایش می‌شود (از مزرعه تا سفره خانوار). بر این اساس فعاليت‌هاي گسترده‌اي براي تدوين قوانين و مقررات حمايت از مصرف‌كنندگان در این زمینه توسط این کشورها انجام می‌گیرد. از این منظر و به منظور حمایت از مصرف‌کنندگان، این کشورها هم در بخش بازرگانی خارجی (واردات) و هم بازرگانی داخلی (تولید داخلی محصولات و کالاها) قوانین، مقررات و استانداردهای سختگیرانه‌ای را وضع می‌کنند. براين اساس نهادها و سازمانهاي نظارتي مرتبط با بازرگاني داخلي و خارجی در هر كشوري وظیفه کنترل، نظارت و بازرسی عرضه کالاها و خدمات را بر عهده دارند، تا از اين طريق زيان مصرف كنندگان در مصرف محصولات و ارایه خدمات به کمترین میزان خود برسد.

اما این رویکرد در کشورهای در حال توسعه و از جمله ایران، کاملاً متمایز است و به نظر می‌رسد نظارت و بازرسی بر بازار بیشتر رصد و پایش قیمت‌های وضع شده توسط دولت باشد و سایر جنبه‌های دیگر حمایت از مصرف‌کننده چندان مورد توجه دولت قرار نگیرد. بویژه در اقتصاد ایران به دلیل مواجه با تکانه‌های مختلف بیرونی (از جمله تحریم‌ها) موجب شده است که تمام تلاش سیاستگزار معطوف به تثبیت قیمت‌ها در دامنه مشخص به نفع مصرف‌کننده باشد. بر همین اساس در حال حاضر فعالیت‌ها و اقدامات مرتبط با کنترل، نظارت و بازرسی توسط دولت و سایر نهادهاي متولي (مانند انجمن‌های حمایت از مصرف‌کننده) در سطح بهینه نبوده و با سطح آیده‌ال آن فاصله فراوانی دارد.

به طورکلی تنظیم‌گری یکی از انواع مداخلات دولت در بازار است که به منظور مقابله با شکست‌های بازار و در جهت حمایت از مصرف‌کنندگان و به منظور تاثیرگذاری بر رفتار بنگاه‌ها و افراد در بخش خصوصی اتخاذ می‌شود. تنظیم‌گری شامل دو بعد سیاست‌گذاری و نظارت بر بازار است. بررسی‌های انجام شده در اقتصاد ایران نشان می‌دهد که دامنه وسیعی از نهادهای سیاست‌گذار و ناظر بر بازار وجود دارد. نکته حایز اهمیت در این زمینه آن است که بیشتر نهادهای سیاست‌گذار وظیفه نظارت بر بازار را بر عهده دارند. همین امر نیز موجب شده است که مرز بین اعمال سیاست‌های تنظیم‌گری و نظارت بر بازار چندان مشخص نباشد. علاوه بر این به دلیل شرایط خاص اقتصاد ایران و مواجه به تحریم‌های گسترده در 4 دهه اخیر، دامنه سیاست گذاری و نظارت بر بازار دارای فرازوفرودهای فراوانی بوده است که در بیشتر مواقع، کارکردهای بازار دچار خدشه شده است. در این راستا به دلیل فقدان دوراندیشی مناسب در خصوص مولفه‌های بازار، ورود نهاد تنظیم‌گذار در قالب سیاست‌گذار، عملاً نتوانسته به بهبود رفاه جامعه کمک چندانی بنماید. از سوی دیگر نهادهای ناظر بر بازار به دلیل فقدان اهرم‌های نظارتی کافی نیز نتوانسته‌اند در زمینه تامین رفاه خانوارها چندان موفق عمل نمایند. علت این امر را باید در عدم درک درست از سیستم پیچیده نظام اقتصادی توسط سیاست‌گذار دانست. زیرا دولت و نهادهای کلان سیاست‌گذار در حوزه بازار، به جای صرف سرمایه و انرژی کشور در حوزه نظارت و کنترل بازار، برنامه‌ها و سیاست‌هایی را دنبال نمایند که مولفه‌های کلان اقتصادی را در جهت آرامش بازار به مرحله اجرا درآورند، وگرنه با گسترش نظارت و بازرسی عملا مشکلی از اصل موضوعات مبتلابه بازار حل نخواهد شد. البته اصلاح ساختار و شرح وظایف و اختیارات نهادهای نظارتی، یک ضرورت حتمی و قطعی برای اقتصاد ایران محسوب می‌شود، ولی این سیاست باید پس از بازسازی و ساماندهی ساختارهای جدید و متناسب با آنها شکل گیرد، وگرنه استمرار روندهای اشتباه گذشته هرگز نمی‌تواند زمینه حل معضلات این حوزه را فراهم کند.

امروزه کارکرد نهادهای نظارتی به جای توسعه بازرسی و کنترل فیزیکی بازار، به مثابه یک دستگاه ردیاب خودکار به طور اتوماتیک با رصد حوزه‌های مختلف اقتصادی تلاش دارد کوچکترین نوسانات و مشکلات بازار تولید تا مصرف را برمبنای شیوه‌های علمی کنترل و ارزیابی کرده و نتایج اقدامات خود را به عنوان راهکارهای سیاست‌های آتی در اختیار متولیان امر قرار دهد. البته در این فرآیندها یک نظام تنبیهی سخت نیز برای افزایش ایمنی بازار پیش بینی شده است، اما بسیار محدود و البته موثر. در هیچ کجای دنیا 3 میلیون بازرسی از واحدهای صنفی در سال انجام نمی‌شود و چند صد هزار پرونده تخلف خرد و کلان باز نمی‌ماند. دریافت چند صد هزار گزارش مردمی، نشان از مشکلات جدی اقتصاد کشور دارد، نه تخلف گسترده کسبه و بازاریان.

در کشورهای توسعه یافته عمدتا وظایف نهادهای نظارتی مشخص و محدود، ولی ارزش و کارکردهای آن بسیار مهم و حیاتی تلقی می شود. این ساختارها با دایره‌ای از اختیارات بزرگ، امکان سرکشی و کنترل همه فرآیندهای بازار، از سلامت کیفی و کمی کالاها تا رصد و پایش عرضه نامناسب و عدم رعایت حقوق مصرف‌کنندگان را مدنظر قرار می‌دهند. هرچند عملا حضور آنها در سطح بازار از سوی کسی احساس نمی‌شود، ولی تاثیرگذاری آنها هم بر هیچ کسی پوشیده نیست؛ موضوعی که در ایران، نقش و تاثیرگذاری آنها به  بازرسی‌های غیرموثر تقلیل پیدا کرده است.

در اقتصاد ایران  با توجه به بحث‌هایی که در قسمت‌های پیشین ارایه شد تنظیم‌گری در اقتصاد ایران از سه مشکل اساسی مشتمل رنج می‌برد. اولاً، مرز بین سیاستگذاری و نظارت بر بازار در نهادهای تنظیم‌گر مشخص نیست. ثانیاً، سیاست‌گذار هنوز تعریف دقیق از تنظیم‌گری در اقتصاد و دامنه دخالت در آن را مشخص ننموده است. ثالثاً، نهادهای متعددی در بازار وجود دارند که وظیفه تنظیم‌گری بویژه سیاست‌گذاری را برعهده دارد. رابعاً، نهادهای نظارت بر بازار محدود و از توانایی لازم برای نظارت بر سیاست‌های اتخاذ شده توسط نهاد تنظیم‌گر برخوردار نیستند.

بر این اساس در این فصل ضمن ارایه جمع‌بندی از این موارد، پیشنهاد لازم برای اقتصاد ایران ارایه خواهد شد.

با توجه به تعدد نهادهای تنظیم‌گر در اقتصاد ایران از یک سو و همچنین انجام وظیفه توامان سیاست‌گذاری و نظارت توسط بخش اعظم این نهادها، ضروری است نهاد نظارت بر بازار از نهاد سیاست‌گذار مستقل شود. در اقتصاد ایران علی‌رغم تسریع شورای رقابت به عنوان یک نهاد تنظیم‌گر و تصویب آن توسط مجلس شورای اسلامی در برهه‌های مختلف زمانی از کارایی چندانی در تنظیم‌گری در اقتصاد برخوردار نبوده است. یکی از علت‌های اصلی عدم ناکامی این نهاد مهم تنظیم‌گر، وجود سازمان‌ها و نهادهای موازی تنظیم‌گر دیگر بوده است. بنابراین در زمان تصویب قانونی برای تشکیل نهاد تنظیم‌گر، سایر مقامات دولتی نباید در تصمیمات رگولاتور دخالت نمایند. از این رو استقلال نهادهاي تنظیم‌گر اقتصادي به این معناست کـه نهادهاي حاکمیتی از یک طرف و بخش خصوصی از طرف دیگر، تأثیري در تصمیم‌گیري‌هاي آنها نداشته باشند؛ این استقلال نباید به این نحو تفسیر گردد که نهادهاي تنظیم‌گر اقتصادي بـه هـیچ وجه نبایـد بـا نهادهـاي حاکمیتی و یا اشخاص خصوصی و سازما‌ن‌هاي مردم‌نهاد تعامل نماینـد. ایـن نهادهـا بـه منظـور پاسخ به مشکلات جامعه تشکیل مـی‌شـوند و تعامـل آنهـا بـا اشـخاص خصوصـی و نهادهـاي حاکمیتی معمولاً به شیوه‌هایی مانند تعیین ترکیب اعضاي تصمیم‌گیرنده آنها که متشـکل از نمایندگان اشخاص حقوق خصوصی و نیز نمایندگان نهادهاي حاکمیتی اسـت و یا حتی از طریق رسیدگی‌هاي اداري و شکایات افراد ذينفع در نظر گرفته می‌شود.

خلاصه مدیریتی
بررسی روند اجرای طرح های عمرانی در طی سال های گذشته حاکی از آن است که دولت به عنوان بازیگر اصلی در تأمین زیرساخت ها، از توانایی مالی، مدیریتی و فنی لازم در این زمینه برخوردار نیست. روال ناکارآمد تصویب و اجرای طرح های عمرانی و ناتوانی دولت در اتمام پروژه های زیربنایی بر طبق برنامه زمان بندی پیش بینی شده در اسناد بودجه، حجم عظیمی از پروژه های عمرانی ناتمام و گاه متوقف را بر اقتصاد ملی تحمیل کرده است. بر این اساس، دولت با بهره گیری از تجارب جهانی و به منظور رفع وضعیت بحرانی طرح های عمرانی، بهره گیری از روش های متنوع مشارکت عمومی- خصوصی را به عنوان یک راه حل مطرح نموده است. بررسی عملکرد دولت در زمینه واگذاری طرح های عمرانی به بخش خصوصی، نشان از آن دارد که دولت در زمینه توسعه مشارکت بخش خصوصی در پروژه های زیرساختی، چندان موفق نبوده است. در توضیح این مسأله، می توان عنوان کرد که دولت یا عملا تمایلی به واگذاری پروژه های عمرانی به بخش خصوصی نداشته و یا اینکه نتوانسته است شرایط واگذاری طرح های عمرانی را به نحوی فراهم آورد که در بخش خصوصی، انگیزه و تمایل کافی برای ورود به سرمایه گذاری های زیربنایی ایجاد شود.
این در حالی است که براساس مروری بر تجربه سه کشور استرالیا، کره و هند، هرگونه تلاش برای توسعه مشارکت بخش خصوصی در حوزه زیرساخت ها، نیازمند ایجاد ساختار قانونی، نهادی و اعمال انواع حمایت ها است. در واقع، موفقیت استرالیا در مشارکت عمومی خصوصی به علت وجود عوامل کلیدی همچون داشتن چارچوب قانونی که مالکیت، مدیریت و بهره برداری از زیرساخت های عمومی را در طیف گستردهای از پروژه های زیربنایی محیا می کند، وجود رویه شفاف تامین و تجهیز مالی برای پروژه های زیرساختی با ابعاد بزرگ، وجود واحدهای مشارکت عمومی خصوصی در زمینه طراحی قوانین مناسب و پرهیز از ایجاد محدودیت های بیمورد برای مشارکت بخش های دولتی- خصوصی در پروژه های زیرساختی، وجود شبکه کارآیی از دپارتمان ها و دفاتر مشارکت عمومی- خصوصی در ایالت ها، فراهم کردن زمینه تعامل مناسب با همکاری سرمایه گذاران داخلی و خارجی، پیمانکاران، تامین کنندگان تجهیزات و نیز موسسه های تامین مالی و وجود نظام مالیاتی که به طور مطلوب فرآیند سرمایه گذاری بلندمدت در زیرساخت ها را تسهیل می کند، حاصل شده است. کشور استرالیا برای توسعه زیرساخت های اقتصادی خود، بسترهای نهادی خاصی همچوننهاد زیرساخت استرالیا را تأسیس کرده است. نهاد زیرساخت استرالیا، مسئول تهیه فهرستی از نیازهای کنونی و آینده زیرساختی در این کشور است. این سازمان وظیفه اولویت بندی نیازهای زیرساختی و ارتقاء زیرساخت های ملی را بر عهده دارد و به دولت در سطح ملی و ایالتی، پروژه های زیرساختی را پیشنهاد می دهد. دولت استرالیا بر اساس لیست پیشنهاد شده توسط سازمان زیرساخت، پروژه های زیربنایی را انتخاب می کند. لذا این سازمان، از فشار نخبگان سیاسی بر تصویب پروژه های منطقه ای کاسته است.
بررسی تجربه کره جنوبی نشان می دهد که موفقیت این کشور در توسعه بازار پروژه های زیرساختی مشارکتی، به علت ایجاد چارچوب نهادی و قانونی شفاف و حمایتکننده از مشارکت عمومی – خصوصی بوده است. همچنین دولت کره سیاست های متنوعی را به منظور جذاب نمودن مشارکت بخش خصوصی در حوزه زیرساخت ها اجرا کرده است. در این رابطه می توان به انواع حمایت مالی از قبیل یارانه های ساختمانی و مشوق های مالی و مالیاتی اشاره کرد. دولت کره، به منظور به اشتراک گذاشتن ریسک پروژه با بخش خصوصی، مکانیسم به اشتراک گذاری ریسک را از طریق به کارگیری روش هایی همچون جبران هزینه های پایه پروژه ها و تضمین اعتبار زیرساخت ها از طریق صندوق تضمین اعتبار زیرساخت ها توسعه داده است.
بررسی تجربه کشور هند در اجرای مشارکت عمومی- خصوصی در حوزه زیرساخت ها روشن می سازد که این کشور با به کارگیری تیمهای تدارکاتی با کیفیت بالا، نسبت به کشورهای در حال توسعه موفق عمل کرده است. دولت هند ابتکارات متنوعی را برای ایجاد چارچوبی قابلیت زا به منظور مشارکت هر چه بیشتر بخش خصوصی در طرح های زیرساختی، به کار برده است. به عنوان مثال دولت هند سیستم حمایت مالی پیش رو برای پروژه های مشارکت عمومی- خصوصی ایجاد کرده است. همچنین این کشور، حمایت های قانونی و سیاسی را برای توسعه اوراق بهادار، اوراق بدهی، ساختارهای ترکیبی و ساختارهای مناسب تقویت اعتبار ایجاد کرده است. دولت هند به منظور تأمین نیروی کار کافی و مورد نیاز در بخش های مختلف با مجموعه مهارت های مناسب، شرکت توسعه مهارت ملی را ایجاد کرده است. شرکت توسعه مهارت ملی در هند به طور فعال در ایجاد موسسات آموزش عالی با کیفیت بالا و در تعامل با بخش صنعت نقش آفرینی می کند. این شرکت با ارائه انواع آموزش ها و مشاوره های فنی- تخصصی در سطح استاندارهای بین المللی، سعی در توانمندسازی فعالان اقتصادی به منظور مشارکت کارآمد در انواع مدل های مشارکت عمومی- خصوصی دارد.
از اینرو و با توجه به درس های حاصل شده از مروری بر تجربه کشورهای استرالیا، کره و هند و همچنین، بررسی اهم چالش های پیشروی بخش خصوصی و دولت در اقتصاد کشور، می توان مجموعه شرایطی نهادی، قانونی و سازوکارهای سیاستی که لازم است تا بخش خصوصی انگیزه و تمایل به ورود در عرصه سرمایه گذاری های زیرساختی را پیدا کند، به شرح زیر، اولویت بندی کرد:

1- حفظ ثبات در فضای کلان اقتصاد و ایجاد اجماع در بین مسئولان کشور در راستای ایجاد اطمینان و اعتماد در میان فعالان اقتصادی.

2- ایجاد یک محیط قانونی که در آن مشارکت بخش خصوصی در پروژه های زیربنایی تشویق شود و محافظت های لازم از سرمایه گذاران و وام دهندگان به عمل می آید.
3- تشکیل کمیته ای متشکل از نمایندگان نهادهای زیرساختی، مالی، زیست محیطی و قانونی، توسط دولت، که زمینه ساز تسهیل اخذ مجوزها و تأییدهای لازم و ایجاد هماهنگی و انسجام در پروژه باشد.

4- ایجاد واحدهای PPPدر سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی که باید وظایف زیر را به انجام برساند:

- موجبات بهبود شرایط قانونی و رگولاتوری را برای مشارکت بخش خصوصی در طرح های عمرانی از طریق پیشنهاد قوانین جدید و اصلاحیه های قانون های قبلی تسهیل کند.
- نسبت به یکپارچگی برنامه مشارکت بخش عمومی-خصوصی با اولویت های برنامه های توسعه و نیازهای ملی و منطقه ای کسب اطمینان ایجاد کند.
- نسبت به اینکه پروژه دارای منافع اجتماعی و زیست محیطی است اطمینان لازم را حاصل کند.
- فرصت های مشارکت عمومی – خصوصی را از طریق مدیریت انتظارات سیاسی، انتخاب پروژه و تأمین مالی ارتقاء بخشد.
- دفترچه های راهنما و دستورالعمل هایی درباره موضوعات عملی مانند مدیریت مشاوران، هدایت مطالعات امکان سنجی، آمادهسازی اسناد مناقصه، مذاکره درباره پیمان ها و نظارت بر پیمان ها را ارائه کند.
- شکل استاندارد پیمان ها، قراردادها و اسناد و مدارک را ارئه کند.
- فرآیندهایی که طی آن پروژه مشمول حمایت مالی از دولت خواهد شد، را شفاف سازد و تسهیل کند.
5- دولت دستگاه های اجرایی را ملزم به مشارکت و واگذاری پروژه های زیرساختی پر بازده و امکان پذیر در سطح بالا به بخش خصوی نماید.
6- شرایط تشویقی طرح زیرساختی در زمان مناقصه برای سرمایه گذاران شرح داده شود، اسناد و مدارک واضح، شفاف و استاندارد از شرایط و ویژگی های پروژه ارائه شود و فرآیند مناقصه به صورت عادلانه و رقابتی باشد تا منجر به جذب سرمایه گذاران و پیشنهاد دهندگانی شود که از لحاظ دانش فنی، وسایل و تجهیزات ساخت و منابع مالی در شرایط بهتری قرار دارند.
7- سرمایه گذاران بخش خصوصی در پروژه های زیرساختی، باید به مکانیسم هایی دسترسی داشته باشند که با استفاده از آن، کمبودهای مالی به وجود آمده را تا حد امکان کاهش دهند. به عنوان مثال سرمایه گذاران از طریق این مکانیسم به انواع تضمین ها، منابع تأمین مالی و ارزهای مختلف دسترسی پیدا کنند. این مکانیسم می تواند از طریق واحدهای PPPایجاد شده و براساس قانون مشارکت عمومی- خصوصی، صورت گیرد.
8- دولت یا دستگاه اجرایی واگذارکننده پروژه های زیرساختی به بخش خصوصی باید قبل از واگذاری پروژه به سرمایه گذار نسبت به شناسایی و رفع اهم چالش ها و ریسک های قانونی که باید برطرف شوند، اقدامات مقتضی را صورت دهد. به عنوان نمونه، چگونه می توان زمین پروژه را بدست آورد و چه مجوزهایی باید قبل از رسیدن به مرحله بهره برداری پروژه کسب شوند.
9- هدایت منابع مالی صندوق توسعه ملی در جهت اهرم سازی و جذب توسط بخش خصوصی در طرح های زیربنایی یک راهکار مهم جهت جذاب نمودن سرمایه های زیرساختی برای بخش خصوصی محسوب می شود. در این زمینه می توان به تعریف ساز وکار استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در قراردهای مشارکتی زیرساختی اشاره کرد.
10- بهره گیری هر چه بیشتر از تسهیلات بانک ها و نهادهای توسعه ای برای بالابردن گزینه های تأمین مالی پروژه زیرساختی و تنوع بخشی به روش های تأمین منابع مالی پروژه های زیربنایی کشور از اهمیت ویژهای برخوردار است.
11- دولت باید نقش کلیدی در تضمین اجرای صحیح پروژه، نظارت بر سرمایه گذاری خصوصی و واکنش سریع و مناسب در زمان بروز تغییرات یا تعارضات، جهت جلوگیری از بروز اختلافات ایفا کند. براین اساس نظارت مستمر برعملکرد مشارکت بخش خصوصی در طرح های زیربنایی، در تضمین موفقیت بخش خصوصی اهمیت دارد.