خلاصه مدیریتی

دولت به عنوان اصلی ترین بازیگر اقتصاد و اصلی ترین کانون سیاست گذاری، نقش تعیین کنندهای بر نحوه عملکرد سایر بازیگران اقتصادی، به ویژه فعالان بخش خصوصی دارد. در این بین، نحوه عملکرد دولت در تدوین، تصویب و اجرای قوانین بودجه سنواتی به عنوان یک شاخص مؤثر بر نحوه سیاست گذاری دولت و نحوه مدیریت اقتصاد حائز اهمیت است. بر این اساس، هدف از نوشتار پیش رو، آسیب شناسی رویکردهای حاکم بر فرآیند بودجه ریزی از منظر بخش خصوصی بود، ازاین رو، در بخش اول گزارش، اهم چالش های نظام بودجه ریزی که به نحوی بر عملکرد فعالان اقتصادی بخش خصوصی تأثیر منفی داشته و به عنوان مانعی در گسترش فعالیت های آنها نقش ایفا می کند، آمده است و در بخش دوم، به منظور کاهش مخاطرات ناشی از روند فعلی بودجه ریزی بر عملکرد بخش خصوصی، پیشنهاداتی ارائه شده است.

با توجه به یافته های پژوهش، اهم چالش های نظام بودجه ریزی از منظر تأثیرگذاری بر عملکرد فعالان بخش خصوصی و راهکارهای اجرایی به منظور رفع چالش های یاد شده، عبارت است از:

• سهم قابل توجه درآمدهای نفتی در قوانین بودجه: وابستگی بالای درآمدهای دولت به منابع حاصل از فروش نفت (متوسط سهم 35درصدی نفت از بودجه در طی سال های 1384الی1385) از یک سو و تأثیرپذیری بالای این نوع از درآمد، از متغییرهای برونزا قیمت نفت از سوی دیگر، موجب تأثیرپذیری بنیه مالی دولت از روند نوسانی درآمدهای نفتی و ایجاد بیثباتی در فضای کلان اقتصاد شده است. این شرایط، نه تنها افزایش نااطمینانی فعالان اقتصادی نسبت به بازدهی فعالیت هایشان در آینده را به همراه داشته است، بلکه موجب شده تا مقیاس بنگاه های تولیدی با افت قابل توجه ای، از مدیریت 33نفر در سال 1335به مدیریت 4و 8نفر نیروی کار توسط هر کارفرما درطی سال های 1385و 1390کاهش یابد. ازاین رو، با توجه به کاهش درآمدهای نفتی نسبت به سنوات قبل و نوسانی بودن منابع حاصل از فروش نفت در آینده، لزوم انضباط مالی دولت بیش از سال های گذشته احساس می شود. همچنین، پیشنهاد می شود سیاست گذاری دولت در راستای کاهش هزینه های غیرضروری و افزایش درآمدهای غیرنفتی متمرکز شود.
• ناکارآمدی نحوه ورود درآمدهای نفتی در قوانین بودجه: نحوه ورود درآمدهای نفتی در بودجه موجب شده، نرخ ارز مبتنی بر نیازهای بودجه ای دولت شکل گیرد، که این نرخ با مقتضیات تولید، صادرات و سرمایه گذاری در کشور در تضاد است. همچنین، این مسأله، موجب عدم قاعده مندی و پیش بینی پذیر بودن سیاست های ارزی کشور در زمان ها و شرایط مختلف شده است. این امر با بروز نااطمینانی در فضای کلان اقتصاد، سبب بی ثباتی و تیره شدن چشم انداز سرمایه گذاری، نامساعد شدن فضای کسب وکار و فعال شدن انتظارات تورمی در آینده، شده است و در نهایت بر عملکرد بخش خصوصی واقعی تأثیر منفی بر جای گذاشته است. ازاین رو، به منظور رفع چالش مورد اشاره استقلال نرخ ارز از بودجه پیشنهاد می شود؛ در این خصوص توصیه می شود نرخ تسعیر ارز توسط بانک مرکزی و به طور مستقل در چهارچوب سیاست های پولی تعیین شود، فارغ از اینکه میزان فروش و صادرات نفت چقدر است.
• ناکارآمدی رویکرد حاکم بر افزایش درآمدهای مالیاتی در اسناد بودجه: بررسی رویکرد حاکم به اخذ درآمدهای مالیاتی حاکی از این حقیقت است که، نه تنها در قوانین بودجه سنواتی سهم عمدهای از درآمد مالیاتی را مالیات بر اشخاص حقوقی تشکیل می دهد، بلکه عمدتاً تناسب دقیقی میان نرخ رشد مالیات دریافتی از اشخاص حقوقی در اسناد بودجه با نرخ رشد اقتصادی سال قبل که گویای وضعیت اقتصادی فعالین اقتصادی است، وجود ندارد. بنابراین، به منظور کاهش فشار مالیاتی بر فعالان اقتصادی و افزایش درآمدهای مالیاتی، باید به سمتی حرکت کرد که در آن از کل اقتصاد کشور مالیات گرفته شود. برای این منظور، نظام بودجه ریزی بهجای تحمیل فشار به اشخاص حقوقی باید سعی در گسترش پایه های مالیاتی داشته باشد. گسترش پایه های مالیاتی نیز از طریق گسترش دامنه شمول مالیات های مختلف از جمله مالیات بر مجموع درآمد و وضع مالیات بر فعالیت های سودآوری مانند سوداگری در بازار ارز، خودرو و مسکن، امکان پذیر است.
• اولویت هزینه های جاری به هزینه های عمرانی در اسناد بودجه: سهم بالای هزینه های جاری و چسبندگی این مخارج در کنار کمبود منابع تحقق یافته دولت، در عمل منجر به تخصیص منابع مالی مربوط به بخش هزینه های عمرانی به هزینه های جاری در قوانین بودجه شده است. اهمیت توجه به این مسأله از آنجا دوچندان می گردد که بدانیم، برداشت از هزینه های عمرانی به نفع مخارج جاری در اسناد بودجه سنواتی، نه تنها موجب افزایش تأخیر در گسترش ظرفیت های زیربنایی می شود و از این گذر به عنوان مانعی اساسی پیش روی فعالان اقتصادی نقش ایفا می کند. بلکه، تقاضا برای خدمات پیمانکاران را نیز کاهش داده و لذا، حوزه فعالیت بخش خصوصی را با رکود مواجه می سازد. از این رو، پیشنهاد می شود دولت در زمان هایی که با کمبود منابع مواجه است، قبل از آنکه به کاهش سهم سایر محل های هزینه ای اقدام و ردیف های مختلف هزینه ها را جابه­جا کند، اصلاحیه بودجه ارائه دهد، این امر نه تنها، از رشد بی مورد هزینه های دولت جلوگیری می کند. بلکه، تا حد ممکن از هزینه های اضافی دولت می کاهد. راهکار دیگر برای رفع چالش یاد شده، آن است که دولت ملزم شود تا اعتبارات عمرانی را به طرح های عمرانی تخصیص دهد و امکان تخصیص این اعتبارات برای انجام هزینه های جاری وجود نداشته باشد.
• تسلط رویکردهای سیاسی بر تصویب طرح های عمرانی در اسناد بودجه: این وضعیت از یک سو، موجب شده در تصویب طرح های جدید، طرح های اولویت دار و مورد نیاز برای حضور فعالان اقتصادی به صحنه فعالیت های اقتصادی در نظر گرفته نشود و طرح ها با توجیه فنی– اقتصادی پایین مصوب شوند و از سوی دیگر، تصویب تعداد زیادی از طرح ها با انگیزه های سیاسی بدون توجه به اعتبارات تخصیص داده شده در اسناد بودجه، موجب نارسایی در تخصیص اعتبار و طولانی شدن در مراحل مختلف اجرای طرح شده که برآیند تمامی موارد مورد اشاره، نه تنها موجب شده تا فعالان اقتصادی به واسطه طولانی شدن زمان بهره برداری طرح ها، از منافع آن محروم بمانند، بلکه مشکلات متعددی برای پیمانکاران بخش خصوصی به وجود آورده است. در این راستا خوداری از تعریف و تصویب طرح های عمرانی جدید پیشنهاد می شود، تا در اسناد بودجه موازن های بین توانایی ها و اهداف مورد نظر به وجود آید. در گام بعدی؛ تعیین مرجعی که از صلاحیت کارشناسی لازم و همچنین استقلال و قدرت نظارتی کافی بر مطالعات توجیهی طرح ها برخوردار است، پیشنهاد می شود. تا از این گذر طرح های عمرانی به صورت بی طرف و تنها براساس مطالعات توجیه ی فنی و نیاز منطقه تصویب شوند و از تصویب طرح های عمرانی براساس ملاحظات سیاسی دولت و نمایندگان مجلس جلوگیری به عمل آید.

·گسترده بودن کسری بودجه دولت و اعمال روش های پرریسک برای رفع آن: بروز دایمی کسری بودجه در مالیه دولت حکایت از ناکارآمدی سیستم بودجه ریزی کشور دارد. تجارب سنوات گذشته حاکی از آن است که، دولت ها برای تأمین کسری بودجه خود از روش هایی مثل استقراض از بانک مرکزی، افزایش نرخ ارز و افزایش قیمت حامل های انرژی، انتشار اوراق بدهی مدت دار و... استفاده کرده اند و آشکارترین نتیجه استفاده از چنین روش هایی برای تأمین مالی کسری بودجه، بروز و تشدید تورم در اقتصاد کشور بوده است. همچنین، تأمین مالی کسری بودجه به شکل استقراض از سیستم بانکی کشور نیز، موجب شده که بانک ها به علت محدودیت منابع، توانایی ارائه تسهیلات به فعالان اقتصادی را نداشته باشند و از آنجا که مهمترین مشکل بنگاه های اقتصاد کمبود نقدینگی است، این راه پوشاندن کسری بودجه، موجب شده که فعالان اقتصادی نه تنها توانایی گسترش حوزه فعالیت خود را نداشته باشند، بلکه به علت کمبود نقدینگی به صورت ناکارآمد و زیر ظرفیت به حیات خود در اقتصاد ادامه دهند .از سوی دیگر، دولت در طی سه سال اخیر به منظور تأمین کسری بودجه خود، نه تنها اقدام به انتشار اوراق بدهی کرده، بلکه بررسی رویکرد دولت برای بازپرداخت بدهی ها حکایت از خلق بدهی های جدید «بازی پونزی» دارد. در این رابطه باید خاطر نشان کرد که در صورت تأکید بر استفاده از فرآیند مذکور بدون مدنظر قرار دادن اصل پایداری بدهی ها، انباشت بیشتر بدهی های دولت و تشدید بیشتر بی انضباطی های مالی در طی سال های آینده را شاهد خواهیم بود. به نحوی که ادامه این روند مبنی بر تسویه اصل و سود اوراق سررسید شده از محل انتشار اوراق جدید، بدهی دولت را با سرعت بسیار بالایی افزایش می دهد و در بلندمدت کشور را با خطر بحران بدهی ها مواجه می سازد. لذا، پیشنهاد می شود، دولت از طریق مدیریت بدهی های انباشته شده به جای تمرکز بر انتشار اوراق بدهی بدون برنامه ریزی دقیق برای بازپراخت اوراق، افزایش کارایی بخش دولتی، افزایش رونق در عملکرد بخش خصوصی در اقتصاد با تمرکز و تقید به سیاست های کوچک سازی، خودداری از پوشش هزینه های جاری از طریق استقراض، پیشگیری از هزینه های غیرضروری، جلوگیری از فرار مالیاتی، اصلاح نظام پرداخت یارانه ها و فروش واقعی شرکت ها و دارییهای دولتی قابل واگذاری، اقدام به مدیریت هزینه های خود و به تبع پوشاندن کسری بودجه نماید.