آسیب‌شناسی عملکرد زیرساختهای پشتیبان حوزه بازرگانی (با تاکید بر لجستیک)
زیرساختهای لجستیکی از جمله مهمترین زیرساختهای پشتیبان زنجیرههای تامین محسوب می‌شود. توسعه این زیرساخت‌ها با توجه به نقش موثر آنها در بازاررسانی و عرضه کالا در زمان مناسب، مکان مناسب و با قیمت و کیفیت مناسب برای مصرف‌کنندگان، از اهمیت ویژه‌ای در دستیابی به شکوفایی در امر تولید و بازرگانی برخوردار است.
گزارش حاضر به سفارش اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران و با هدف بررسی عملکرد و توسعه زیرساختهای پشتیبان حوزه بازرگانی کشور (با تمرکز بر بخش لجستیک)، آسیب‌شناسی این زیرساخت‌ها، تحلیل الگوی مالکیت، مدیریت و بهرهبرداری از آنها و ارائه توصیه‌های سیاستی به منظور رفع چالش‌های شناسایی شده در زمینه توسعه زیرساختهای لجستیکی تدوین شده است.
گزارش در راستای پاسخگویی به سوالات زیر نگاشته شده است:
- شاخص‌های عملکرد کلان و بین‌المللی زیرساختهای پشتیبان کشور دارای چه وضعیتی هستند؟
- الگوی مالکیت و مدیریت زیرساختهای پشتیبان کشور به چه صورت است؟
- مالکیت بخش غیردولتی در بخش زیرساختی تجاری کشور چگونه است؟
- وضعیت پیمان‌ها و قراردادها و خرید خدمت از بخش غیردولتی در زیرساختهای تجاری چگونه است؟
- وضعیت زیرساختهای فیزیکی و غیر فیزیکی تجاری کشور از لحاظ توسعه به چه صورت است؟
- نهادهای متولی و مرتبط و اثرگذار در زیرساختهای تجاری کشور کدامند؟
بر این اساس، این نوشتار در هشت فصل سازماندهی شده است. فصل اول به تعریف و طبقه‌بندی زیرساختهای مزبور و تعیین قلمرو مطالعه اختصاص دارد. فصل دوم روند ده‌ساله و وضعیت زیرساخت‌ها و خدمات لجستیک را از منظر شاخص‌های ملی و بین‌المللی تبیین و تحلیل کرده است. در فصل سوم، وضعیت توسعه زیرساختهای لجستیکی از منظر سیاستگذاری و کفایت و اثربخشی توسعه این زیرساخت‌ها تحلیل شده است. فصل چهارم به بررسی الگوی مالکیت، مدیریت و بهرهبرداری انواع زیرساخت‌ها و خدمات لجستیک می‌پردازد. فصل پنجم به قراردادهای توسعه و بهرهبرداری از زیرساختهای لجستیکی کشور اختصاص دارد.
در فصل ششم نگاشت نهادی متولیان (سیاستگذاران و تنظیم‌گران)، ذینفعان (متصدی‌ها) و اثرگذاران در حوزه لجستیک ترسیم شده است. فصل هفتم آسیب‌شناسی از زیرساخت‌ها و خدمات لجستیک در کشور در سه محور سطح کلان، توسعه و بهرهبرداری زیرساختهای لجستیک و صنعت لجستیک ارائه کرده است. در نهایت فصل هشتم توصیه‌های سیاستی را به منظور رفع چالش‌های مزبور پیشنهاد داده است. در ادامه، مهمترین یافته‌های این پژوهش به طور خلاصه بیان شده است:
الف) تعریف زیرساختهای پشتیبانی بازرگانی و تعیین قلمرو پژوهش:
مهمترین مولفه‌های زیرساختهای پشتیبان حوزه بازرگانی (یا به اختصار زیرساختهای تجاری) را می‌توان به شرح زیر طبقه‌بندی کرد:
- زیرساختهای لجستیک و خدمات مرتبط (قلمرو پژوهش حاضر): حملونقل و جابجایی، ذخیره‌سازی، مراکز لجستیک و پایانه‌های مشابه، خدمات لجستیکی یا صنعت لجستیک.
- زیرساختهای اطلاعاتی و ارتباطاتی؛
- زیرساخت مالی و بیمه؛
- سایر زیرساختهای تجاری (تسهیل کننده فعالیت‌های بازرگانی): زیرساختهای سخت‌افزاری مانند بازارچه‌های مرزی، نمایشگاه‌ها و مراکز تجاری، و زیرساختهای نرم‌افزاری مانند سامانه‌ها (نظیر سامانه جامع تجارت و زیرسامانه‌های آن) و خدمات (نظیر شرکت‌های مدیریت صادرات، شرکت‌های خدمات فنی و مهندسی، کارگزاری گمرک و ...)؛
ب) تصویری از وضعیت زیرساخت‌ها و خدمات لجستیکی و توسعه آنها در کشور
- زیرساختهای حملونقل و جابجایی: در بخش جاده‌ای، ریلی و بنادر در مجموع ظرفیت‌ها و امکانات مناسبی ایجاد شده است. اما مساله اصلی عدم بهرهبرداری مناسب ظرفیت‌های موجود به دلایلی چون عدم اتصال مناسب این شبکه‌ها با یکدیگر، بهره‌وری پایین فعالیت‌های حملونقل بار و فرسودگی ناوگان باری کشور است.
- زیرساختهای ذخیره‌سازی: اگر چه بررسی کفایت زیرساختهای ذخیره‌سازی در هر بخش کالایی نیازمند مطالعات تخصصی است، اما حداقل در خصوص انبارها و سردخانه‌های عمومی می‌توان تصویر روشن‌تری را ارائه نمود. بارزترین ویژگی این بخش، تمرکز بالای انبارهای عمومی در استان تهران به عنوان قطب تولید، تجارت و مصرف کشور و تمرکز سردخانه‌های عمومی در 5 استان تولیدکننده محصولات سردخانه‌ای و کمبود آن در برخی مناطق دیگر است. همچنین به طور کلی مدرن‌سازی در زیرساختهای ذخیر‌سازی کشور صورت نگرفته است.
- مراکز لجستیک و پایانه‌های مشابه: این زیرساخت‌ها نقش محوری را در ایجاد اتصال و یکپارچگی بین شبکه‌های حملونقل مختلف ایفا می‌کنند. علیرغم تدوین سند آمایش مراکز لجستیک کشور و اقدامات صورت گرفته توسط دولت، هنوز هیچ یک از این مراکز به معنای واقعی تحقق نیافته‌اند. یکی از مهمترین موانع این امر، عدم وجود تجربه و سرمایه کافی و همچنین جذابیت پایین استفاده از شبکه ریلی به عنوان یکی از پیش‌نیازهای توسعه اغلب مراکز لجستیکی و پایانه‌های مشابه است.
- صنعت لجستیک (ارائه‌کنندگان خدمات لجستیک): یکی از مهمترین ویژگی‌های این بخش، وجود بازیگران سنتی و کوچک مقیاس است. در واقع، ارائه‌کنندگان خدمات یکپارچه لجستیکی در مقیاس بزرگ هنوز شکل نگرفته‌اند. حضور این بازیگران علاوه بر افزایش کیفیت و تنوع خدمات، می‌تواند به بهره‌گیری بهینه از ظرفیت‌های زیرساختی حوزه لجستیک نیز کمک کند. از سوی دیگر، خدمات تخصصی لجستیک مرسوله با توجه به اهمیت روز افزون آن در پشتیبانی از تجارت الکترونیک و کسب‌وکارهای کوچک و متوسط، به طور نسبی گسترش یافته است. اما سهم بازار این خدمات در مقایسه با خدمات پست دولتی بسیار اندک است.
ج) الگوی مالکیت، مدیریت و بهرهبرداری زیرساخت‌ها و وضعیت قراردادهای مربوطه
وضعیت مالکیت، مدیریت و بهرهبرداری زیرساخت‌ها و خدمات لجستیکی به شرح زیر است:
- جاده‌ای و ریلی: مالکیت، مدیریت و بهرهبرداری شبکه عمدتا با دولت است. در بخش ریلی، طبق مقررات مالکیت و بهرهبرداری انواع لکوموتیو و مدیریت ترافیک و بهرهبرداری از شبکه قابل واگذاری به بخش خصوصی است، ولی همچنان در اختیار دولت است.
- دریایی: مالکیت و مدیریت بنادر تجاری تقریبا به طور کامل در اختیار دولت است. اما بهرهبرداری از اسکله‌ها و سایر امکانات بنادر بزرگ و مدیریت تعدادی از بنادر کوچک به بخش غیردولتی واگذار شده است.
- هوایی: مالکیت، مدیریت و بهرهبرداری زیرساخت‌ها عمدتا در اختیار دولت بوده و بر حسب لزوم بهرهبرداری برخی بخش‌ها نظیر خدمات پشتیبانی زمینی فرودگاهی و پایانه‌های بار هوایی به بخش غیردولتی واگذار می‌شود.
- ذخیره‌سازی: هم در مالکیت بخش غیردولتی و هم در مالکیت یا دستگاه‌های دولتی قرار دارد.
- مراکز لجستیک و پایانه‌های مشابه: به نوع مالکیت زمین مورد احداث بستگی دارد. در صورت مالکیت دولتی زمین، تنها حق سرمایه‌گذاری و بهرهبرداری به بخش غیردولتی قابل واگذاری است.
- صنعت لجستیک: مالکیت عمدتا با بخش غیردولتی است (به جز حملونقل دریایی). در لجستیک مرسوله، با وجود غلبه کسب‌وکارهای با مالکیت غیردولتی، شرکت ملی پست ج.ا.ا سهم عمده‌ای از بازار را در اختیار دارد.
به دلیل عدم وجود یک پایگاه اطلاعاتی جامع، آمار دقیقی از تعداد، ارزش و سهم انواع قراردادهای پروژه‌های مرتبط با زیرساختهای لجستیکی کشور وجود ندارد. اما با توجه به شواهد و قراین، وضعیت قراردادهای توسعه و بهرهبرداری در این بخش به شرح زیر قابل بیان است.
- قراردادهای پیمانکاری سنتی: بخش غیردولتی عمدتا در قالب قراردادهای پیمانکاری با رویکرد سنتی برای طراحی، تامین مالی و احداث زیرساخت‌ها ایفا نقش می‌کند.
- قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی: سهم قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی در این حوزه بسیار محدود است. به نظر می‌رسد قراردادهای از نوع BOT (ساخت، بهرهبرداری و انتقال) و BLT (ساختار، اجاره و انتقال) در بخش زیرساختهای لجستیک به نسبت مرسوم‌تر هستند. لایه مشارکت عمومی و خصوصی در دهه 1390 تدوین شده اما به دلیل عدم اجماع، هنوز به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسیده است.
د) چالش‌های مرتبط با زیرساخت‌ها و خدمات لجستیکی در کشور
خلاصه‌ای از مهمترین چالش‌های شناسایی شده عبارتند از:
- چالش‌های سطح کلان لجستیک:
عدم وجود یک نهاد راهبر و هماهنگ‌کننده برای لجستیک کشور؛ جایگاه کمرنگ لجستیک در اسناد بالادستی و بخشی؛ عدم انسجام در قوانین مرتبط با لجستیک و وجود تعارضات در قوانین و مقررات تاثیرگذار بر لجستیک.
- چالش‌های زیرساختهای سخت‌افزاری لجستیک:
عدم توسعه متوازن زیرساختهای حملونقل و ذخیره‌سازی در منظر آمایش سرزمین؛ نبود یکپارچگی و اتصال مناسب بین شقوق مختلف حملونقل؛ فقدان مراکز ذخیره‌سازی استاندارد و سطح پایین نفوذ فناوری در آنها؛ کمبود منابع مالی برای سرمایه‌گذاری در توسعه زیرساختهای سخت‌افزاری لجستیک؛ روند کند توسعه مراکز لجستیک به دلیل عدم وجود پیشینه و دانش لازم؛ کمبود منابع مالی و عدم جذابیت سرمایه‌گذاری در توسعه زیرساخت‌ها.
- چالش‌های صنعت لجستیک:
عمدتا سنتی و کوچک مقیاس بودن ارائه‌دهندگان خدمات لجستیک در بخش‌های مختلف؛ عدم شکل‌گیری خدمات تخصصی و یکپارچه لجستیکی در زنجیرههای تامین داخلی و بین‌المللی.
ه) توصیه‌های سیاستی برای رفع چالش‌های موجود
- تقویت زیرساختهای نهادی:
تعیین نهاد فرابخشی برای تولی‌گری و راهبری لجستیک؛ ایجاد نهاد تنظیم‌گر برای بخش حملونقل؛ لحاظ شدن مباحث لجستیک در اسناد بالادستی و برنامه‌های توسعه؛ تدوین اسناد راهبردی و برنامه‌های عملیاتی برای بخش لجستیک؛ محاسبه و پایش شاخص‌های لجستیکی در کشور.
- تقویت زیرساختهای قانونی:
رفع تناقضات احتمالی قوانین تاثیرگذار از جمله اصلاح لایحه مشارکت عمومی-خصوصی، قوانین مالیاتی، تعزیرات حکومتی و قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز؛ تدوین قوانین و مقررات جدید از جمله برای انبارداری و شرکت‌های لجستیک طرف سوم؛ اصلاح سازوکارهای قانونی موجود برای گسترش مراکز لجستیک و حملونقل چندوجهی.
- ارتقای زیرساختهای سخت‌افزاری لجستیک:
تکمیل مطالعات طرح جامع حملونقل جهت اولویت‌بندی پروژه‌های بخش حملونقل؛ تقویت امکانات لجستیکی در مرزها؛ ایجاد پایانه‌های اختصاصی ریلی- جاده‌ای؛ ایجاد مرکز لجستیک برون‌مرزی در بازارهای هدف؛ ارتقاء استانداردهای مربوط به زیرساختهای ذخیره‌سازی و اجازه واردات فناوری‌های روز.
- مدرن‌سازی صنعت لجستیک:
کمک به شکل‌گیری شرکت‌های لجستیکی طرف سوم و بالاتر؛ تسهیل ورود بازیگران جدید در حوزه‌های نوین خدمات لجستیک با رویکرد دیجیتالی‌سازی؛ تحلیل هزینه - فایده در خصوص منابع داخلی و خارجی تامین نیاز کشور به ناوگان و تجهیزات لجستیک،
- هوشمند‌سازی در حوزه لجستیک:
پیاده‌سازی واقعی پروژه تیر الکترونیک در زمینه ترانزیت، بهره‌گیری از ظرفیت‌های موافقتنامه تسهیل تجارت بدون کاغذ فرامرزی، ایجاد اطلس بار کشوری در بخش جاده‌ای، تکمیل سامانه جامع تجارت و سامانه‌های متصل به آن، ورود شرکت‌های دانش بنیان به عرصه لجستیک.
- رفع موانع مشارکت بخش خصوصی در توسعه زیرساختهای لجستیکی:
شناسایی مدل‌های بهینه قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی برای توسعه و بهرهبرداری در انواع زیرساختهای لجستیکی؛ امکان‌سنجی استفاده از ظرفیت بورس برای مدرن‌سازی صنعت لجستیک کشور و اجرای پروژه‌های حملونقل با استفاده از صندوق پروژه‌ها؛ امکان‌سنجی در زمینه حمایت‌های مالی و مالیاتی از شرکت‌های سرمایه‌گذار در احداث آزادراه‌ها.