خلاصه مدیریتی
بررسی روند اجرای طرح های عمرانی در طی سال های گذشته حاکی از آن است که دولت به عنوان بازیگر اصلی در تأمین زیرساخت ها، از توانایی مالی، مدیریتی و فنی لازم در این زمینه برخوردار نیست. روال ناکارآمد تصویب و اجرای طرح های عمرانی و ناتوانی دولت در اتمام پروژه های زیربنایی بر طبق برنامه زمان بندی پیش بینی شده در اسناد بودجه، حجم عظیمی از پروژه های عمرانی ناتمام و گاه متوقف را بر اقتصاد ملی تحمیل کرده است. بر این اساس، دولت با بهره گیری از تجارب جهانی و به منظور رفع وضعیت بحرانی طرح های عمرانی، بهره گیری از روش های متنوع مشارکت عمومی- خصوصی را به عنوان یک راه حل مطرح نموده است. بررسی عملکرد دولت در زمینه واگذاری طرح های عمرانی به بخش خصوصی، نشان از آن دارد که دولت در زمینه توسعه مشارکت بخش خصوصی در پروژه های زیرساختی، چندان موفق نبوده است. در توضیح این مسأله، می توان عنوان کرد که دولت یا عملا تمایلی به واگذاری پروژه های عمرانی به بخش خصوصی نداشته و یا اینکه نتوانسته است شرایط واگذاری طرح های عمرانی را به نحوی فراهم آورد که در بخش خصوصی، انگیزه و تمایل کافی برای ورود به سرمایه گذاری های زیربنایی ایجاد شود.
این در حالی است که براساس مروری بر تجربه سه کشور استرالیا، کره و هند، هرگونه تلاش برای توسعه مشارکت بخش خصوصی در حوزه زیرساخت ها، نیازمند ایجاد ساختار قانونی، نهادی و اعمال انواع حمایت ها است. در واقع، موفقیت استرالیا در مشارکت عمومی خصوصی به علت وجود عوامل کلیدی همچون داشتن چارچوب قانونی که مالکیت، مدیریت و بهره برداری از زیرساخت های عمومی را در طیف گستردهای از پروژه های زیربنایی محیا می کند، وجود رویه شفاف تامین و تجهیز مالی برای پروژه های زیرساختی با ابعاد بزرگ، وجود واحدهای مشارکت عمومی خصوصی در زمینه طراحی قوانین مناسب و پرهیز از ایجاد محدودیت های بیمورد برای مشارکت بخش های دولتی- خصوصی در پروژه های زیرساختی، وجود شبکه کارآیی از دپارتمان ها و دفاتر مشارکت عمومی- خصوصی در ایالت ها، فراهم کردن زمینه تعامل مناسب با همکاری سرمایه گذاران داخلی و خارجی، پیمانکاران، تامین کنندگان تجهیزات و نیز موسسه های تامین مالی و وجود نظام مالیاتی که به طور مطلوب فرآیند سرمایه گذاری بلندمدت در زیرساخت ها را تسهیل می کند، حاصل شده است. کشور استرالیا برای توسعه زیرساخت های اقتصادی خود، بسترهای نهادی خاصی همچوننهاد زیرساخت استرالیا را تأسیس کرده است. نهاد زیرساخت استرالیا، مسئول تهیه فهرستی از نیازهای کنونی و آینده زیرساختی در این کشور است. این سازمان وظیفه اولویت بندی نیازهای زیرساختی و ارتقاء زیرساخت های ملی را بر عهده دارد و به دولت در سطح ملی و ایالتی، پروژه های زیرساختی را پیشنهاد می دهد. دولت استرالیا بر اساس لیست پیشنهاد شده توسط سازمان زیرساخت، پروژه های زیربنایی را انتخاب می کند. لذا این سازمان، از فشار نخبگان سیاسی بر تصویب پروژه های منطقه ای کاسته است.
بررسی تجربه کره جنوبی نشان می دهد که موفقیت این کشور در توسعه بازار پروژه های زیرساختی مشارکتی، به علت ایجاد چارچوب نهادی و قانونی شفاف و حمایتکننده از مشارکت عمومی – خصوصی بوده است. همچنین دولت کره سیاست های متنوعی را به منظور جذاب نمودن مشارکت بخش خصوصی در حوزه زیرساخت ها اجرا کرده است. در این رابطه می توان به انواع حمایت مالی از قبیل یارانه های ساختمانی و مشوق های مالی و مالیاتی اشاره کرد. دولت کره، به منظور به اشتراک گذاشتن ریسک پروژه با بخش خصوصی، مکانیسم به اشتراک گذاری ریسک را از طریق به کارگیری روش هایی همچون جبران هزینه های پایه پروژه ها و تضمین اعتبار زیرساخت ها از طریق صندوق تضمین اعتبار زیرساخت ها توسعه داده است.
بررسی تجربه کشور هند در اجرای مشارکت عمومی- خصوصی در حوزه زیرساخت ها روشن می سازد که این کشور با به کارگیری تیمهای تدارکاتی با کیفیت بالا، نسبت به کشورهای در حال توسعه موفق عمل کرده است. دولت هند ابتکارات متنوعی را برای ایجاد چارچوبی قابلیت زا به منظور مشارکت هر چه بیشتر بخش خصوصی در طرح های زیرساختی، به کار برده است. به عنوان مثال دولت هند سیستم حمایت مالی پیش رو برای پروژه های مشارکت عمومی- خصوصی ایجاد کرده است. همچنین این کشور، حمایت های قانونی و سیاسی را برای توسعه اوراق بهادار، اوراق بدهی، ساختارهای ترکیبی و ساختارهای مناسب تقویت اعتبار ایجاد کرده است. دولت هند به منظور تأمین نیروی کار کافی و مورد نیاز در بخش های مختلف با مجموعه مهارت های مناسب، شرکت توسعه مهارت ملی را ایجاد کرده است. شرکت توسعه مهارت ملی در هند به طور فعال در ایجاد موسسات آموزش عالی با کیفیت بالا و در تعامل با بخش صنعت نقش آفرینی می کند. این شرکت با ارائه انواع آموزش ها و مشاوره های فنی- تخصصی در سطح استاندارهای بین المللی، سعی در توانمندسازی فعالان اقتصادی به منظور مشارکت کارآمد در انواع مدل های مشارکت عمومی- خصوصی دارد.
از اینرو و با توجه به درس های حاصل شده از مروری بر تجربه کشورهای استرالیا، کره و هند و همچنین، بررسی اهم چالش های پیشروی بخش خصوصی و دولت در اقتصاد کشور، می توان مجموعه شرایطی نهادی، قانونی و سازوکارهای سیاستی که لازم است تا بخش خصوصی انگیزه و تمایل به ورود در عرصه سرمایه گذاری های زیرساختی را پیدا کند، به شرح زیر، اولویت بندی کرد:

1- حفظ ثبات در فضای کلان اقتصاد و ایجاد اجماع در بین مسئولان کشور در راستای ایجاد اطمینان و اعتماد در میان فعالان اقتصادی.

2- ایجاد یک محیط قانونی که در آن مشارکت بخش خصوصی در پروژه های زیربنایی تشویق شود و محافظت های لازم از سرمایه گذاران و وام دهندگان به عمل می آید.
3- تشکیل کمیته ای متشکل از نمایندگان نهادهای زیرساختی، مالی، زیست محیطی و قانونی، توسط دولت، که زمینه ساز تسهیل اخذ مجوزها و تأییدهای لازم و ایجاد هماهنگی و انسجام در پروژه باشد.

4- ایجاد واحدهای PPPدر سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی که باید وظایف زیر را به انجام برساند:

- موجبات بهبود شرایط قانونی و رگولاتوری را برای مشارکت بخش خصوصی در طرح های عمرانی از طریق پیشنهاد قوانین جدید و اصلاحیه های قانون های قبلی تسهیل کند.
- نسبت به یکپارچگی برنامه مشارکت بخش عمومی-خصوصی با اولویت های برنامه های توسعه و نیازهای ملی و منطقه ای کسب اطمینان ایجاد کند.
- نسبت به اینکه پروژه دارای منافع اجتماعی و زیست محیطی است اطمینان لازم را حاصل کند.
- فرصت های مشارکت عمومی – خصوصی را از طریق مدیریت انتظارات سیاسی، انتخاب پروژه و تأمین مالی ارتقاء بخشد.
- دفترچه های راهنما و دستورالعمل هایی درباره موضوعات عملی مانند مدیریت مشاوران، هدایت مطالعات امکان سنجی، آمادهسازی اسناد مناقصه، مذاکره درباره پیمان ها و نظارت بر پیمان ها را ارائه کند.
- شکل استاندارد پیمان ها، قراردادها و اسناد و مدارک را ارئه کند.
- فرآیندهایی که طی آن پروژه مشمول حمایت مالی از دولت خواهد شد، را شفاف سازد و تسهیل کند.
5- دولت دستگاه های اجرایی را ملزم به مشارکت و واگذاری پروژه های زیرساختی پر بازده و امکان پذیر در سطح بالا به بخش خصوی نماید.
6- شرایط تشویقی طرح زیرساختی در زمان مناقصه برای سرمایه گذاران شرح داده شود، اسناد و مدارک واضح، شفاف و استاندارد از شرایط و ویژگی های پروژه ارائه شود و فرآیند مناقصه به صورت عادلانه و رقابتی باشد تا منجر به جذب سرمایه گذاران و پیشنهاد دهندگانی شود که از لحاظ دانش فنی، وسایل و تجهیزات ساخت و منابع مالی در شرایط بهتری قرار دارند.
7- سرمایه گذاران بخش خصوصی در پروژه های زیرساختی، باید به مکانیسم هایی دسترسی داشته باشند که با استفاده از آن، کمبودهای مالی به وجود آمده را تا حد امکان کاهش دهند. به عنوان مثال سرمایه گذاران از طریق این مکانیسم به انواع تضمین ها، منابع تأمین مالی و ارزهای مختلف دسترسی پیدا کنند. این مکانیسم می تواند از طریق واحدهای PPPایجاد شده و براساس قانون مشارکت عمومی- خصوصی، صورت گیرد.
8- دولت یا دستگاه اجرایی واگذارکننده پروژه های زیرساختی به بخش خصوصی باید قبل از واگذاری پروژه به سرمایه گذار نسبت به شناسایی و رفع اهم چالش ها و ریسک های قانونی که باید برطرف شوند، اقدامات مقتضی را صورت دهد. به عنوان نمونه، چگونه می توان زمین پروژه را بدست آورد و چه مجوزهایی باید قبل از رسیدن به مرحله بهره برداری پروژه کسب شوند.
9- هدایت منابع مالی صندوق توسعه ملی در جهت اهرم سازی و جذب توسط بخش خصوصی در طرح های زیربنایی یک راهکار مهم جهت جذاب نمودن سرمایه های زیرساختی برای بخش خصوصی محسوب می شود. در این زمینه می توان به تعریف ساز وکار استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در قراردهای مشارکتی زیرساختی اشاره کرد.
10- بهره گیری هر چه بیشتر از تسهیلات بانک ها و نهادهای توسعه ای برای بالابردن گزینه های تأمین مالی پروژه زیرساختی و تنوع بخشی به روش های تأمین منابع مالی پروژه های زیربنایی کشور از اهمیت ویژهای برخوردار است.
11- دولت باید نقش کلیدی در تضمین اجرای صحیح پروژه، نظارت بر سرمایه گذاری خصوصی و واکنش سریع و مناسب در زمان بروز تغییرات یا تعارضات، جهت جلوگیری از بروز اختلافات ایفا کند. براین اساس نظارت مستمر برعملکرد مشارکت بخش خصوصی در طرح های زیربنایی، در تضمین موفقیت بخش خصوصی اهمیت دارد.