چكيده

رشد و توسعه اقتصادي، سرمايه‌گذاري، ايجاد اشتغال، حضور فعال در بازارهاي جهاني و منطقه‌اي، صادرات غيرنفتي، ايجاد اشتغال مولد و جلب و تشويق سرمايه‌گذاري داخلي و خارجي و صادرات مجدد مهمترین اهدافی بود که منجر به تصویب «قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري - صنعتي جمهوري اسلامی ‌ايران» و «قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامی ‌ايران» در سال‌های 1372 و 1384 و مجموعه‌ای مقررات مرتبط با آن شد. مجموعه این قوانین و مقررات، محیطی مقرراتی برای اعطای مزایای مالیاتی، آزادی ورود و خروج سرمایه، معافیت‌های راجع به حقوق ورودی، انعطاف روابط کار، فعالیت بانک‌های خارجی و... بوجود آورده است که سرمایه‌گذاری و فعالیت اقتصادی در مناطق آزاد و ویژه را تسهیل می‌نماید. اما در مقابل چالش‌هایی مانند ناهماهنگی میان الگوی مدیریتی سرزمین اصلی و مناطق آزاد، پراکندگی و تغییرات قوانین و مقررات، مشکلات راجع به محاسبه ارزش افزوده، عدم تشکیل منطقه ویژه انتظامی ، نواقص مقررات کار و اشتغال مناطق، چالش‌های پیش روی تاسیس بانک‌های خارجی و فقدان مرجعی خاص برای رسیدگی به اختلافات سبب شده است که این مناطق در تحقق اهداف خود با مشکلاتی روبرو شوند. در این نوشتار به بررسی این مزایا و چالش‌ها پرداخته می‌شود.   

واژه‌هاي كليدي: مناطق آزاد تجاری - صنعتی، مناطق ویژه اقتصادی، قوانین، سرمایه‌گذاری

خلاصه مديريتي

گزارش حاضر با هدف بررسي عملكرد مناطق آزاد و ويژه اقتصادي كشور تهيه گرديده و نشان داده شده است كه به دليل نبود بسترها و الزامات اوليه ايجاد اين مناطق، اهدافي كه در ابتدا تصوير گرديد، محقق نشده است و تاسيس مناطق جديد هم در نبود شرايط اوليه، كاركرد توسعه اي براي كشور نخواهند داشت.

اين گزارش با طرح سوالاتي نظير"آيا اهداف مربوط به تاسيس مناطق آزاد و ويژه اقتصادي نظير رشد و توسعه اقتصادي، رشد صادرات، سرمايه گذاري، حضور فعال در بازارهاي منطقه اي و جهاني، اشتغال جوانان و ... ، تاكنون محقق گرديده اند كه سياستگذاران در پي تاسيس مناطق جديد هستند؟ آيا اكنون زمان مناسبي براي ايجاد مناطق جديد در كشور است؟"، به دنبال پاسخگويي به آنها است.

در ابتداي گزارش به مفاهيم، اهداف و تفاوتهاي مناطق آزاد و ويژه، پرداخته و در ادامه مروري بر مباني نظري مربوط به تجارت آزاد و الزامات آن شده است. در مباني نظري به اين نكته مهم اشاره گرديده كه بر خلاف آنچه كلاسيكها و طرفداران تجارت آزاد، مبلغ آن هستند كه محصولي را كه ميتوان از طريق تجارت آزاد و بر پايه مزيت نسبي ارزانتر به دست آورد، نبايد توليد كرد، هدف از تجارت آزاد تنها تعويض كالا با كالا نيست. اين مساله را "فردريك ليست" بنيانگذار مكتب تاريخي، مطرح كرد. به اعتقاد وي، طرفداران تجارت آزاد با تاكيد بر اثرات مبادله كالا، نقش قدرت توليدي كشورها را ناديده ميگيرند. از نگاه ليست مرحله رشد اقتصادي و قدرت توليدي كشورها براي حركت به سمت آزادسازي بسيار حائز اهميت است و هر نوع مواجهه ميان دو اقتصاد در شرايط نابرابري توان توليدي، منجر به تحميل اراده اقتصاد قويتر بر اقتصاد ضعيفتر خواهد شد. از ديگر نقدهاي جدي ليست به كلاسيكها، تكيه صرف بر مزيت نسبي بود. وي با طرح موضوع خلق مزيت، توصيه كلاسيكها مبني بر تجارت بر اساس مزيت نسبي را زير سوال برد. او راه نجات كشورهاي در حال توسعه را خلق مزيت و نه صرفا اتكا به مزيتهاي نسبي عنوان كرد. از نظر ليست اگركشورهاي درحال توسعه با بنيه توليدي ضعيف، صرفا بر مزيتهاي نسبي خود تمركز كنند، بايد تا ابد به صادرات مواد خام و كالاهاي با ارزش افزوده پايين اكتفا كنند و هيچگاه مسير رشد صنعتي را در پيش نگيرند. به عبارتي تقويت بنيه توليدي و ايجاد مزيت، از گامهاي موثر براي حركت به سمت آزادسازي تجاري و ايجاد مناطق آزاد و ويژه قلمداد ميشود كه اين مهم نيازمند استراتژي توسعه صنعتي است.

در ادامه به ساير عوامل مهمي كه در موفقيت مناطق آزاد و ويژه اثرگذارند نظير شفافيت اهداف و استراتژي ها، مطلوبيت مكاني، موقعيت جغرافيايي، تامين زيرساختها، سياستهاي تشويقي و قوانين روشن و شفاف، اشاره شده است.

بخش دوم گزارش به مروري بر تجربه چين اختصاص دارد و نشان ميدهد كه دولت مركزي چين براي توسعه اين مناطق، گام به گام عمل كرده و از اقدامات دفعتي پرهيز كرده است. اين كشور سه مرحله را طي نموده؛ بطوريكه ابتدا دورهاي را از زمان بنيانگذاري و تاسيس تا ساخت امور زيربنايي گذرانده است. سپس وارد مرحله توسعه و ساختن يك اقتصاد متكي بر صادرات شده و در نهايت مرحله شتاب در رشد و توسعه مناطق (از سال 1990به بعد) را در پيش گرفته است. از ديگر عوامل موفقيت اين كشور در توسعه مناطق آزاد ميتوان به بسترسازيهاي نهادي، بسترسازي هاي اقتصادي و بكارگيري سياستها و مقررات انگيزشي اشاره داشت.

در بخش سوم گزارش به آسيب شناسي عملكرد مناطق آزاد و ويژه اقتصادي در ايران پرداخته شده است و با بررسيهاي آماري، نشان ميدهد كه در حال حاضر عملكرد اين مناطق با اهدافي كه از تاسيس آنها تصوير شده است، به وضوح فاصله دارد. آمارها نشان ميدهند كه در ساختي كه بنيه توليدي ضعيف است و زيرساختها و الزامات اوليه مهيا نگرديده است، آنچه محقق ميشود با آنچه انتظار ميرود، تفاوت بنيادي دارد. بررسي آمارهاي واردات حاكي از آن است كه كل مبلغ واردات كالا با هدف توليد، عرضه و مصرف در مناطق آزاد طي دوره 1390تا ،1394معادل 7121 ميليون دلار بوده است كه اين رقم، واردات كالا از طريق گمرك جمهوري اسلامي ايران در منطقه آزاد به سرزمين اصلي را شامل نميشود. در بين مناطق آزاد، قشم و كيش به ترتيب بيشترين ميزان واردات را در طي اين 5سال داشتهاند. آمار ارائه شده در خصوص صادرات طي دوره 1390تا 1394نشان ميدهد كه بيشترين سهم از صادرات طي اين سال ها متعلق به صادرات توليدات داخلي از طريق منطقه به خارج بوده كه رقمي حدود 15000 ميليون دلار و به طور ميانگين سهمي بيش از 80 درصد داشته است. به عبارتي با وجود اينكه تقويت و رشد صادرات يكي از اهداف تاسيس اين مناطق بوده، اما آمارها بيانگر آن است كه صادرات در اين مناطق بسيار محدود بوده و در عمل معافيتها و حمايتهاي اعمال شده به رشد معني دار توليدات صادرات محور منجر نگرديده است.

از عمده دلايل شكست عملكرد دراين مناطق را ميتوان به اختصار به مواردي نظير بي توجهي به توليد، انتخاب نقطه جغرافيايي نامناسب و عدم وجود زيرساختهاي لازم، عدم وجود نگاه استراتژيك و كلان به موضوع وچالشهاي قانوني نسبت داد كه باعث گرديده اين مناطق بيش از آنكه سكويي براي صادرات باشند، به محلي براي واردات بي رويه شده اند و كاركرد توسعه اي خود را از دست بدهند.

در پايان بر اساس مطالب ارائه شده، در پاسخ به سوال مطروحه در ابتداي گزارش، آمده است كه ايجاد مناطق آزاد و ويژه جهت افزايش صادرات، ايجاد اشتغال و جذب فناوريهاي نوين، نيازمند رويكرد توليدمحوري و توجه ويژه به تقويت توليد در اين مناطق ميباشد. به علاوه ايجاد زيرساختها به صورت اصولي و علمي (تحليل هاي هزينه و فايده) و مشخص كردن جايگاه درست مناطق مذكور در اهداف بلندمدت توسعه اقتصادي كشور، بسيار حائز اهميت است. متاسفانه در كشور اين مسائل در ايجاد مناطق آزاد و ويژه، مورد غفلت قرار گرفته است و نتيجه اين غفلتها نه تنها سبب گرديد در اداره و استفاده از مناطق فوق چالشهايي به وجود آيد، بلكه منجر به دور شدن از اهداف اصلي گرديده است.

نظر به آنكه دولت محترم لايحه پيشنهادي خود، مبني بر ايجاد هفت منطقه آزاد تجاري – صنعتي و دوازده منطقه ويژه اقتصادي جديد در كشور را تقديم مجلس شوراي اسلامي نموده است و با توجه به تمام آنچه در زمينه تجربه ايران در خصوص اين مناطق مطرح گرديد، توصيه ميشود بسترسازيهاي نهادي لازم در اين مناطق صورت گيرد و نگرش سياستگذاران و مديران ارشد به سمت بالا بردن كيفيت مناطق مذكور و نه صرفا افزايش كميت آنها تغيير كند.