خلاصه مدیریتی
نقش اساسی و مهم انواع حاملهای انرژی در توسعه اقتصادی و اجتماعی، بخش انرژی را به یکی از کانونهای اصلی دریافت یارانه تبدیل کرده است. چراکه، اعطای یارانه به بخش انرژی کمک میکند تا قدرت خرید شهروندان به ویژه آنهایی که در پایین ترین گروه ازنظر توزیع درآمدی قرار دارند، حفظ شود، نوسانات قیمتی کالاها کنترل شده و برخلاف نوسانات گسترده در بازارهای مالی، مصرف انرژی روند معین و نسبتاً پایداری داشته باشد. اما، شواهد گویای آن است که برخلاف اهداف اولیه پرداخت یارانه به بخش انرژی، اعطای یارانه، آثار و هزینه های اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی فراوانی همچون، افزایش مصرف انرژی و اتلاف منابع، قاچاق و بروز مفاسد اقتصادی، عدم توازن بودجه دولت و تراز تجاری انرژی، باز توزیع منابع به نفع گروه های پردرآمد، جلوگیری از توسعه طرحهای مرتبط با انرژیهای تجدیدپذیر، عدم به کارگیری فناوریهای پاک در تولید و ... را ایجاد میکند.
از وجهی دیگر، بررسی ادبیات تجربی موجود در زمینه اصلاح یارانه های انرژی حاکی از آن است که وقوع ترکیبی از بحرانهای اقتصادی و محیط زیستی، اصلاح یارانه های انرژی را اجتناب ناپذیر می سازد و انگیزه لازم را برای دولتها به منظور آزادسازی در بازار انرژی و افزایش قیمت انواع حاملهای انرژی، ایجاد میکند.
اما باید توجه داشت که محدود کردن نقش دولت در بازار انرژی و سپردن آن به دست مکانیسم بازار، بسیار پیچیده است. چراکه بخش انرژی دارای ویژگیهایی است که به طور انکارناپذیری باعث شکست بازار میشود.
درواقع، انرژی به عنوان یک کالای نیمه عمومی بسیار مهم برای رشد اقتصادی کشورها محسوب میشود که از یکسو، بنا به مسائل صرفه مقیاس و انحصار طبیعی لازم است تا دولتها به عنوان یک عرضه کننده در تولید آن سرمایه گذاری و دخالت کنند و از سوی دیگر، در راستای گسترش دسترسی همگانی به انرژی و پوشش عمومی خانوارها و افزایش رفاه آنها که مصداق دخالت باز توزیعی است، مداخله دولت در بازار انرژی ضروری محسوب میشود. نتیجه همه این عوامل آن است که موانع جدی برای خلق یک رقابت در بخش انرژی وجود دارد. آنچه اشاره شد بدین معنا نیست که رقابت در بخش انرژی غیرقابل دسترس است. بلکه ایجاد رقابت در بخش انرژی نسبت به سایر بخشهای اقتصاد دشوارتر بوده و نیازمند مهیا نمودن بسترهای نهادی لازم در این زمینه میباشد. بررسی ادبیات نظری موجود در زمینه آزادسازی در بازار انرژی حاکی از آن است که تمامی تلاشهای صورت گرفته در این زمینه در چارچوب هدفمندسازی یارانه های انرژی کانالیزه شده است.
مروری بر تجارب جهانی اصلاح یارانه های انرژی در 22کشور جهان حاکی از آن است که موانعی پیشروی اصلاحات ازجمله فقدان اطلاعات در خصوص حجم یارانه ها، عدم اعتبار دولت، نگرانی در خصوص اثرات معکوس حذف یارانه ها بر خانوارهای فقیر، در تضاد بودن اصلاحات با منافع گروه های بهره مند از وضعیت موجود و اثرات معکوس حذف یارانه های انرژی بر تورم، رقابت بین المللی و نوسانات قیمت داخلی انرژی و مسایلی از این دست، اجرای برنامه اصلاحات را در بسیاری از کشورها پرهزینه و چالش برانگیز ساخته است. بر این اساس کشورهای موفق در اصلاح یارانه های انرژی، برای غلبه بر موانع فوق، برنامه های خاصی را در راهبرد اصلاح یارانه های انرژی خود گنجانده اند. در این زمینه میتوان به طراحی استراتژی جامع با اهداف روشن و بلندمدت، تعیین استراتژی ارتباطی شفاف با ذینفعان، رعایت تدریج و مرحله بندی در افزایش قیمتها، ایجاد شرکتهای دولتی کارآمد، در نظر گرفتن اقدامات حمایتی-جبرانی برای فقرا و سیاست زدایی از مکانیزم قیمتها اشاره کرد.
مروری بر تجربه اندونزی در زمینه کاهش یارانه های انرژی، بیش از 11مرحله اقدام برای اصلاحات را نشان میدهد، از میان تمامی تلاشهای صورت گرفته به منظور اصلاح یارانه های انرژی این کشور در دوره 1997تا 2004 شکست و ناکامی و در دوره 2005 الی2013 تا حدی موفقیت و کامیابی در اصلاح یارانه های انرژی را تجربه کرده است. بررسی تجربه اندونزی در طی سالهای 2005 الی 2013 گویای آن است که دولت این کشور با ارائه مجموعه راهبردهای غیر قیمتی همزمان با کاهش یارانه های انرژی، همچون ارائه بسته های جبرانی – حمایتی برای حمایت از خانوارها و بنگاهها، اجرای طرح جایگزینی مصرف نفت سفید با گاز مایع و ایجاد کمپین های اطلاعاتی برای انتشار اطلاعات در زمینه اصلاحات، توانسته در اجرای مداوم اصلاحات، کاهش اعتراضات، ایجاد مقبولیت اجتماعی و افزایش اثربخشی اقتصادی اصلاح یارانه ها (به معنای کاستن از میزان کسری بودجه) موفق عمل کند. اهمیت توجه به مجموعه راهبردهای به کار رفته در تجارب موفق جهانی ازآنجا بیشتر نمایان میشود که تجربه کشور در زمینه اصلاح یارانه های انرژی مورد واکاوی قرار میگیرد.
نگاهی بر عملکرد قانون هدفمندسازی یارانه ها حاکی از این حقیقت است که بعد از گذشت نزدیک به هفت سال از اجرای شدن، این قانون به دلایلی مانند عدم شناسایی درست گروه های هدف، پرداخت یکسان مبلغ یارانه نقدی به افراد، عدم پرداخت سهم بخش تولید از محل اجرای این قانون، عدم پرداخت سهم بخش مسکن و اشتغال جوانان از رسیدن به اهداف تعیین شده بازمانده است. ارزیابی عملکرد سیاست هدفمندی از منظر دستیابی به اهداف تعیین شده در قانون، حاوی نتایجی به شرح زیر است:
- باگذشت حدود هفت سال از اجرای این قانون، به طور متوسط 90 درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه ها به پرداختهای نقدی اختصاص یافته است. ازاینرو، میتوان نتیجه گرفت که سیاست هدفمندی در مرحله اجرا نسبت به شناسایی اصابت عادلانه یارانه به گروه هدف با ناکامی مواجه است.
- پرداخت نقدی به خانوارها، اگرچه وضعیت توزیع درآمد را در یک سال بعد از اجرای قانون هدفمندی (سال )1390بهبود بخشید، اما به دلیل نوسان منفی در سایر متغیرهای مؤثر بر توزیع درآمد شامل انتشار آثار تورمی ناشی از اجرای این سیاست، اعمال تحریمهای یکجانبه غرب به اقتصاد کشور، کاهش ارزش پول ملی و نوسان شدید در نرخ ارز، بهبود حاصل شده در توزیع درآمد را از بین برد. درواقع، هدفمندسازی یارانه ها در فضای تحریمی کشور، با افزایش تورم، کاهش ارزش پول ملی و نوسان شدید در نرخ ارز، آثار زیانباری را بر پیکره تولید و اشتغال کشور برجای گذاشت و موجب شد توان کسب درآمد و به تبع، قدرت خرید خانوارها طی سالهای 1391 ،1390و 1392 کاهش یابد و از این وجه نیز محدود شدن ظرفیتهای اشتغالزایی اقتصاد ملی، با محدود کردن درآمد خانوارها، نه تنها بهبودی در توزیع درآمد ایجاد نکرد، بلکه وضعیت معیشت خانوارها را با چالش مواجه ساخت.
- دولت با افزایش قیمتها انتظار کاهش عمده در مصرف انرژی را داشت، در عمل نیز طبق اطلاعات ترازنامه انرژی کشور، کاهش مصرف برخی حاملهای انرژی (بنزین و نفت سفید) در سال نخست اجرای قانون مشاهده میشود، اما نتایج بررسی حاکی از دستاوردهای اندک در زمینه کاهش مصرف است و در برخی موارد (نفت کوره و گازوئیل) مصرف انرژی مانند سالهای گذشته، روندی افزایشی داشته است. همچنین، باید توجه داشت که این میزان کاهش در مصرف حاملهای انرژی در عمل ناشی از اقدامات تکمیلی دولت نظیر، اعمال طرح سهمیه بندی و کاهش سهمیه خودروهای سواری و همچنین راه اندازی سامانه هوشمند سوخت و کنترل توزیع سیلندرهای گاز مایع بوده و به اندازه کافی چشمگیر و قابل اتکا نیست، که به کاهش پایدار در مصرف حاملهای انرژی بی انجامد. زیرا، کشش پذیری تقاضای حاملهای انرژی نسبت به تغییرات قیمت بسیار اندک است لذا، وارد شدن شوکهای قیمتی بر حاملهای انرژی میزان مصرف این حاملها را در کوتاه مدت کاهش میدهد، اما این روند کاهشی موقتی است و مصرف در بلندمدت به روند قبلی خود برمی گردد، مگر آنکه در کنار اعمال سیاستهای قیمتی، راهکارهای غیر قیمتی همچون اصلاح الگوی مصرف و حمایت دولت از اصلاح ساختار صنایع و تولید در دستور کار قرار گیرد.
- بررسی عملکرد هدفمندی یارانه ها حاکی از آن است که این سیاست به منظور افزایش بهره وری انرژی، صرفاً حوزه مصرف انرژی را با ابزارهای قیمتی نشانه گرفته است. بر این اساس، بهبود صورت گرفته در بهره وری انرژی پایدار نبود و از سال 1391به بعد کاهش مستمر در بهره وری انرژی مشاهده میشود. درحالیکه پایین بودن شاخص بهره وری در مصرف انرژی به سطح پایین فناوری در تمامی فرآیندهای تولید تا مصرف هر یک از حاملهای انرژی (از استخراج و بهره برداری از سوختهای فسیلی گرفته تا مراحل تبدیل آنها به حاملهای مختلف مورد استفاده در صنایع تولیدی، صنعتی و حمل ونقل) برمیگردد و این در حالی است که شبکه های تولید و توزیع حاملهای انرژی به صورت انحصاری در اختیار دولت قرار دارد و اینگونه نیست که صرفاً از طریق افزایش قیمت حاملها، افزایش در بهره وری انرژی رخ دهد.
- دولت با تصویب قانون هدفمندی قصد داشت با حذف یارانه به ویژه در حوزه حاملهای انرژی و آزادسازی قیمتها از بار مالی یارانه ها بر بودجه بکاهد، اما آنچه در عمل اتفاق افتاد، ادامه یافتن کسری بودجه دولت بود. به بیان دیگر ازآنجاکه حجم یارانه های پرداختی به خانوارها بالاتر از منابع درآمدی ناشی از حذف یارانه ها بود، اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها، نه تنها به کاهش کسری بودجه منجر نشد، بلکه با افزودن بر هزینه های دولت عاملی برای تشدید و مبنایی برای بروز تخلف در تأمین منابع پرداخت یارانه ها گردید.
- هدفمندسازی یارانه های انرژی با شدت بخشیدن به پدیده جنگل زدایی و کویرزایی، نه تنها در کاهش مخاطرات محیط زیستی ناکام ماند، بلکه برشدت این نوع از مخاطرات نیز افزود.
- بررسی عملکرد قانون هدفمندسازی یارانه ها گویای آن است که اجرای این قانون نیز دستاوردی در ایجاد کارایی در اقتصاد ایجاد نکرد. چراکه، اجرای فاز نخست هدفمندی، نه تنها با انتشار امواج تورمی به اقتصاد کشور، به بی ثباتی فضای کلان اقتصاد دامن زد، بلکه در ارتقاء بهره وری کل اقتصاد نیز ناکام ماند. درواقع، میتوان گفت اجرای هدفمندی یارانه ها بدون توجه به بسترهای لازم، با انتشار امواج تورمی، ایجاد بی ثباتی، افزایش هزینه های تولید و کاهش رقابت پذیری بنگاههای تولیدی، در کنار ضعف چهارچوب نهادی و نامساعد بودن محیط کسب وکار، افزایش کارایی در اقتصاد کشور را با هاله ای از ابهام مواجه کرد. لذا، شرط لازم و کافی به منظور افزایش کارایی در اقتصاد کشور، ایجاد ثبات در اقتصاد، تقویت چهارچوب نهادی و بهبود فضای کسب وکار است و ازاینرو، نمیتوان صرفاً از طریق دستکاری در قیمتهای کلیدی کارایی در اقتصاد را افزایش داد. ازاینرو، در راستای تحقق اهداف قانون هدفمند کردن یارانه ها که همان عدالت محوری و توزیع بهینه منابع کشور است، با توجه به درسهای حاصل شده از مروری بر تجارب موفق جهانی، مجموعه راهکارهایی به شرح زیر پیشنهاد میشود.
- التزام دولت به شناسایی دقیق گروه های هدف و تأکید بر پرداختهای انتقالی نقدی هدفمند، به جای پرداختهای انتقالی نقدی همگانی.
- رایزنی با ذینفعان و ایجاد کمپین های اطلاعاتی به منظور اطلاع رسانی عمومی و تعامل مؤثر با تمامی مسئولان و گروه های مختلف ذیربط، قبل، در حین و بعد از اجرای برنامه اصلاحات.
- به کارگیری رویکرد تدریجی مبتنی بر رعایت توالی زمانی و اهمیت نوع انرژی در سبد مصرفی خانوار.
- فراهم کردن زمینه های لازم جهت جایگزینی سوختها در عین ارتقای کارایی انرژی.
- اجرای سیاستهای تسهیل کننده دسترسی اقشار آسیب پذیر به دارایی های درآمدزا، همچون تجهیز آنها به مهارت و ایجاد اشتغال برای آنها .
- حمایت دولت از بخش تولید کشور با پرداخت سهم این بخش از محل درآمدهای حاصل از اجرای قانون هدفمندی.
- ارتقای فن آوری و بهبود بهره وری و کارایی بنگاههای عرضه کننده حاملهای انرژی.
- مدیریت مصرف انرژی به روشهای غیر قیمتی (کاهش اتلاف انرژی در شبکه تولید و توزیع حاملهای انرژی، نوسازی ناوگان حمل ونقل و تقویت حمل ونقل ریلی کشور، اصلاح الگوی تولید خودروها بر اساس مصرف انرژی مطابق با استاندارهای جهانی.)
در نهایت بر اساس آنچه که از مروری بر ادبیات نظری و تجربی اصلاح یارانه های انرژی ملاحظه شد میتوان نتیجه گرفت اگر به جای هرکدام از راهبرد های مورد اشاره در فوق، تنها حاملهای انرژی را با جهش قیمتی روبرو سازیم، نه تنها بهبودی در بهره وری انرژی و کنترل مصرف انرژی پدیدار نمیشود، بلکه بروز بسیاری از ناهنجاریهای دیگر نیز محتمل تر میشود.