خصوصی‌سازی پارادایمی است که جوهره آن «انتقال مالکیت از بخش دولتی به بخش خصوصی برای ارتقاء بهره­وری» است. تصور نهفته در این اندیشه این است که مالکیت دولتی به دلیل فقدان انگیزه‌های خصوصی در بهره ­برداری از منابع مستعد ناکارآمدی و اتلاف منابع است. اگر بخواهیم به سطوح بالاتری از بهره­وری در بهره­برداری از منابع برسیم ناگزیر از اصلاح انگیزه-ها هستیم و این مالکیت خصوصی است که انگیزه بهره­ برداری بهینه از منابع را به عوامل اقتصادی می­ دهد و وقتی که تک تک عوامل اقتصادی با انگیزه ­های خصوصی از منابع تحت اختیار خود بهره ­برداری بهینه کنند، در سر جمع هم بهره‌برداری از منابع بهینه می­ شود.

دنیای پارادایم خصوصی‌سازی دنیایی عاری از نهاد است. گویی شرکت در شرایطی ایده ­آل کار می­کند و عملکرد بهینه آن متوقف بر آن است که میل مالک آن چه باشد. این که درست شد مابقی امور حل شده است. اگرچه در بسته­ های سیاستی تعدیل ساختاری نوعاً به سایر سیاست­ها هم اشاره می­شود اما سایر سیاست­ها هم یکی از مسائل را در دنیایی عاری از نهاد و بدون ارتباط سیستمی و در جهانی غیر پیچیده تصور می­ کند که می ­توان آنها را به راحتی به اجرا گذارد و فقط سیاستمدار باید از خر شیطان پیاده شود و آنها را به اجرا بگذارد و جام زهر را نوشیده درد زایمان گذار 500 روزه از اقتصاد مبتنی بر مالکیت دولتی به اقتصاد بازار مبتنی بر مالکیت خصوصی طی کند.

کاش چنین بود و می­شد در مدت کوتاهی درد جدایی مالکیت شرکت‌های دولتی را تحمل کرد و نوزاد خوشبختی و رفاه برای جامعه بشری را به ارمغان آورد. افسوس که این وعده سرابی بیش نیست. نه اینکه مالکیت مهم نباشد. نه اینکه اصلاح ساختاری ضرورت نداشته باشد. نه. مالکیت دولتی در بستری از روابط سیاسی، در دامن مجموع ه­ای از قوانین مالی و محاسباتی، اداری، معاملاتی و تجاری، در محیطی محلی با روابط در‌هم تنیده اجتماعی، در فضایی سیاسی مبتنی بر تعارض عمیق منافع، در بازارهایی مختلف با ساختارهای رقابتی و انحصاری به غایت مختلف، با درجه­ هایی مختلف از حیث دسترسی به بازارهای ملی و بین­المللی فعالیت می­کنند و جدا کردن شرکت از این بستر مثل جدا کردن روح از بدن است و همان‌طور که جان دادن برای گروهی از اولیا آسان و برای سایرین به قدری دشوار است که از آن به جان کندن یاد می­کنند، جدا کردن آن روح از آن کالبد نیز به جان کندن شبیه تر است تا به جان دادن.

برای جان‌دادن راحت باید از تعلقات این دنیا دست شست و شبیه آنوری­ها شد و خود را با قواعد آن تطبیق داد. جدا شدن یک شرکت از بدنه دولت هم مستلزم دست شستن از قواعد دولتی، استخدام دولتی، تأمین‌مالی دولتی، روابط اجتماعی با پشتوانه حمایت دولتی و مانند آن است از یک سو، و از سوی دیگر، مستلزم آن است که شرایط فعالیت در دنیای جدید فراهم باشد. اگر بنا است قاعده رقابت باشد و اتکای به دولت نباشد باید قواعد حاکم بر نیروی کار نیز به طور متناسب اصلاح شود؛ نباید از مالک خصوصی شرکت انتظار داشت که کارکردهای پیش از واگذاری را ایفا کند؛ نمی­توان به قاعده زمان دولتی بودن، انتظار داشت شرکت آماده پذیرش قیمت ­های دولتی، تکالیف دولتی، تنظیم­گری سنتی و ... باشد. این گذار، گذار از یک سیستم به سیستم دیگر است؛ نه گذار از یک ساختار مالکیت به یک ساختار دیگر.

    درس آموخته­ های مطالعات موردی در این پژوهش حاکی از آن است که در گذار به نظم جدید جزئیات زیادی اهمیت دارد و دولت ضعیف از عهده مدیریت گذار بر نمی‌آید. مطالعات موردی انجام شده در این پژوهش برخی از این جزئیات را به تصویر کشید. برای مثال، بررسی­ ها نشان داد که

• با یک خط‌کش ساده نمی­توان شرکت­ها را به مشمول واگذاری و غیر آن تفکیک کرد و منشأ بسیاری از ناکامی­ها همین طراحی شکلی (فرم مبنا) و ناقص برای دسته­بندی شرکت­ها به مشمول و غیر مشمول است.
• با منفعل کردن شرکت مادر تخصصی مربوط از فرآیند واگذاری نمی­توان به موفقیت بیشتری در واگذاری دست پیدا کرد. شرط موفقیت بیش از آنکه تفکیک و استقلال باشد همکاری و تعامل است.
• شرکت­ها در زمان دولتی بودن کارکردهای مختلفی دارند. گاهی نقش یک نظام اداری سیاستگذار را بازی می­کنند. گاهی بار تکالیفی را می­کشند که هیچ بخش خصوصی­ای حاضر به بردن آن است و تحمیل این بار به بخش خصوصی مصداق بار کجی است که به مقصد نمی­رسد.
• شرکت‌های دولتی گاهی در مقیاس نامناسب یا بدون تمهید مقدمات لازم فعالیت می­کنند و به مدد پشتیبانی دولت گذران عمر می­کنند و بخش خصوصی هم که عهده­دار این کار شود ناکارآمدی را باید با خودش بکشد و مصداق دیوار کجی است که تا ثریا کج می­رود. اگر دولت آن مسائل را حل نکند، از عهده بخش خصوصی بر نمی­آید.
• شرکت­ها باید از گزند مداخله ­های نظامی، سیاسی و امنیتی در امان باشد تا بچه­ای در دامن شرکت گذاشته نشود که تا ابد بخواهد بزرگش کند. (مثل تحمیل نیروی کار مازاد به شرکت­ها در حین واگذاری)
• دولت باید از قابلیت­های لازم برای شفاف سازی دارایی­ها و تعهدات شرکت و تعیین قیمت منصفانه برخوردار باشد؛ دولت باید بتواند شرکتی را که فروخته با شرایط مقرر در قرارداد و با همان دارایی­ها و بدهی­ ها تحویل بدهد؛ دولت باید قابلیت آن را داشته باشد که شرکت زیان دیده و معیوب را اصلاح ساختار کند و بعد بدهد دست بخش خصوصی؛ باید تحمل آن وجود داشته باشد که شرکت ناتراز دولتی با قیمت کم و حتی رایگان به بخش خصوصی داده شود؛ دولت باید بتواند خریدار اهل را از نا‌اهل بر اساس معیارهایی روشن تشخیص دهد؛ دولت باید قابلیت آن را داشته باشد که در مناقشات حرف آخر را بزند و تمام کند نه اینکه یک در میان مسئولان خود را مفسد انگاشته به زندان بیندازد و شروع کند یک به یک شرکت­ها را پس بگیرد تا دل عده­ای خنک شود.
• در بازارهای غیر رقابتی باید نهاد تنظیم­گر قدرتمند مستقر باشد.
• و ... .

واقعیت آن است که رسیدن به توصیه سیاستی کار دشواری است و نیاز است واگذاری‌های بیشتری مورد مطالعه و مداقه قرار بگیرد. با این حال به چند محور اشاره می­شود که می­ تواند احتمال موفقیت خصوصی‌سازی را افزایش دهد.

  1-1. اصلاح طبقه‌بندی شرکت‌های دولتی: شرکت‌های دولتی از یک سنخ نیستند و نمی­توان بر اساس یک خط کش ظاهری آن­ها را گروه بندی کرد. بر اینکه تصمیم بگیریم یک شرکت را واگذار کنیم یا نکنیم؛ و اینکه چه زمانی و با چه شرایطی واگذار کنیم، باید به نکات ریز و درشت زیادی توجه کنیم. صرف اینکه عنوان فعالیت یک شرکت در صدر اصل 44 قانون اساسی ذکر شده یا نه نمی­تواند مبنای موجه و مستحکمی برای تصمیم به واگذاری باشد. به نظر می­رسد برای اینکه بتوانیم یک شرکت را واگذار کنیم باید حداقل به بازبینه (چک لیست) زیر توجه کنیم:

• آیا شرکت وظایف حکمرانی / سیاستگذاری دارد یا خیر؟ اگر وظایف حاکمیتی دارد، آیا وظایف مذکور از شرکت قابل تفکیک است یا خیر؟ اگر وظایف حاکمیتی شرکت قابل تفکیک از شرکت است، آیا انتزاع وظایف مذکور از شرکت صورت پذیرفته است یا خیر. اگر وظایف حاکمیتی بر عهده شرکت است و وظایف مذکور تفکیک نشده یا قابل تفکیک نیست، شرکت را در فهرست واگذاری قرار ندهید.
• آیا شرکت عهده‌دار تکالیف اجتماعی، و موظف به ارائه خدمات با قیمتی کمتر از هزینه تمام شده هست یا خیر؟ اگر چنین است آیا دولت تعهد معتبری برای پوشش مابه‌التفاوت قیمت تمام شده و قیمت تکلیف دارد یا خیر. اگر چنین تعهد معتبری وجود ندارد، به هیچ‌وجه شرکت را در فهرست واگذاری قرار ندهید.
• آیا مدل کسب و کار شرکت توجیه فنی اقتصادی دارد یا مادام‌العمر زیان‌ده خواهد بود. اگر چنین است، شرکت را در فهرست واگذاری قرار ندهید.
• آیا بازاری که شرکت در آن فعالیت می­کند رقابتی است یا انحصاری؟ اگر انحصاری است آیا نهاد تنظیم‌گر مستقل بخشی حکمرانی بازار مربوط را به قاعده در می­آورد یا خیر. اگر نهادهای تنظیم­گر بخشی مستقر نیستند و بازار انحصاری است یا تا به حال شرکت‌های محدودی در بازار فعال بوده­اند، آزادسازی (دادن مجوز به بخش خصوصی برای فعالیت در این بازار) و توسعه نهاد تنظیم‌گر بخشی مقدم بر واگذاری است. اجازه دهید بازار توسعه پیدا کند و نهادهای آن شکل بگیرد بعد شرکت را در فهرست واگذاری قرار بدهید
• آیا شرکت زیان‌ده است و در این صورت، آیا زیان شرکت به قدری است که بر اساس قانون تجارت ورشکسته محسوب شود؟ اگر چنین است، امیدوار نباشید که با واگذاری، شرکت سودآور شود. یا شرکت را منحل کنید یا پیش از واگذاری آن را اصلاح ساختاری کنید؟ اگر ساختار بودجه­ای کشور طوری است که نمی­تواند تعهد معتبری برای تأمین هزینه­های اصلاح ساختاری بدهد شرکت را واگذار نکنید.
• آیا در مورد شرکت ملاحظات خاص منطقه ­ای وجود دارد یا خیر؟ اگر فعالیت شرکت با اراضی، منابع یا نیروی کار یک منطقه خاص پیوند خورده است، احتمال تحرکات اجتماعی با تحریک مقامات و ذینفعان منطقه­ای بسیار زیاد است. در این صورت، تصمیم به واگذاری منوط به قدرت و مشروعیت دولت و سازمان مجری برای کنترل تحریک­ها و مدیریت تحرکات است. اگر دولت و دستگاه مجری از چنین قدرت و مشروعیتی برخوردار نیستند، واگذاری این شرکت در اولویت نیست.
• در مورد شرکت‌های بزرگ مقیاس و استراتژیک، آیا خریدار توانمند خصوصی (دارای توانایی مالی و صلاحیت حرفه­ای) وجود دارد یا خیر. اگر پاسخ منفی است و بنا است شرکت به یک نهاد عمومی واگذار شود یا از محل درآمدهای شرکت، اقساط آن پرداخت شود، بهتر است شرکت در اولویت واگذاری قرار نگیرد.
• اگر در مورد واگذاری یک شرکتی، این معیارها تأمین شد، آن وقت می­توانیم شرکت را در فهرست واگذاری قرار دهیم و با احتمال بیشتری امید به موفقیت واگذاری داشته باشیم.

  2-1. اصلاح رابطه سازمان خصوصی‌سازی و شرکت‌های مادر تخصصی ذیربط: در قانون اجرای سیاست­های کلی اصل 44 قانون اساسی بر اساس نوعی بدبینی و احتمالاً این بینش که مدیران شرکت‌های دولتی و مالکان آنها از موانع خصوصی‌سازی هستند و منافع آن در تعارض با واگذاری است، نوعی انفکاک و جدایی میان دستگاه مجری خصوصی‌سازی و سایر دستگاه­های اجرایی که شرکت‌های مشمول واگذاری از زیر مجموعه آنها است، پیش بینی شده است و همین جدایی، نه تنها باعث شده است ملاحظات بند قبل به درستی مورد توجه قرار نگیرد، در فرآیند شناسایی سیاهه اموال، تصویب صورت­های مالی، و قیمت­گذاری خلل بی شماری ایجاد شده است.

برای رفع این آسیب لازم است در مورد هر واگذاری کمیته مشترکی متشکل از سازمان خصوصی ‌سازی، شرکت مادر تخصصی ذیربط و احیاناً حسابرسان مستقل تشکیل شود، موانع واگذاری مرتفع گردد و پیشنهاد مشترکی با ذکر موارد مورد تفاهم و موارد اختلافی به هیأت‌واگذاری ارائه شود و مصوبه هیأت مذکور مناط اعتبار برای همه اطراف موضوع باشد. با جدا‌سازی این ارکان و با دخالت ندادن ذینفعان و مطلعان در فرآیند تصمیم­گیری، احتمال اشتباه در تصمیم­گیری و عدم تمکین در برابر تصمیم­ها افزایش می­یابد.

  3-1. جرم انگاری برای افزایش تعهدات شرکت‌های مشمول واگذاری: در دو مورد از شرکت‌های مورد مطالعه مشاهده شد که قبل از تحویل شرکت به خریدار تعهدات مالی شرکت را افزایش داده و قراردادهای کارکنان را اصلاح کرده­اند و در یک شرکت عده زیادی را به استخدام شرکت در آورده­اند و باعث شده­اند مسائل عدیده ­ای برای شرکت پیش بیاید. پیشنهاد مشخص پژوهش این است که در اصلاحیه قانون برای این قبیل افراد (اعم از مقامات محلی و دیگران) جرم انگاری شود. در غیر این صورت عده­ای از افراد برای خود محبوبیت می‌خرند و سرنوشت یک شرکت معظم را برای سال­ها با ابهام و تلاطم مواجه می­کنند. اگر چنین امکانی در کشور وجود ندارد بهتر است هیچ شرکتی واگذار نشود.

  4-1. ارتقاء قدرت اجرایی هیأت‌واگذاری به فصل الخطاب واگذاری‌ها: یک معضل اساسی این است که مسائل واگذاری نه حل و فصل می­شود و نه مشمول مرور زمان می‌شود. اگر بخواهیم خصوصی‌سازی با رعایت موارد پیش گفته به نحو موفقیت‌آمیزی انجام شود باید یک مرجع حرفه­ ای تصمیم نهایی را بگیرد و کار انجام شود و اگر کسی اعتراضی داشت در مدتی مشخص و تنها برای یکبار به هیأت‌‌داوری مراجعه کند و حکم آن مرجع نهایی باشد و اگر تا 6 ماه یا یکسال پس از واگذاری اعتراضی ارجاع نشد، واگذاری قطعی تلقی شده، پرونده واگذاری بسته شود. ایران ایر‌تور از سال 1394 واگذار شده است و هنوز در مورد ابطال آن مباحثه می­شود و مراجع نظارتی ورود می­کنند و ... . هر امر اجرایی و از جمله واگذاری نیاز به یک نقطه پایان دارد که اگر نظام اجرا فاقد آن باشد فاتحه آن سیاست را باید خواند.

  5-1. بازنگری در برخی شیوه‌های اجرایی: برخی از شیوه‌های اجرایی مسأله ساز بوده است. صدور مصوبه واگذاری قبل از قیمت‌گذاری، صدور فراخوان واگذاری بدون حصول اطمینان از شفافیت صورت­های مالی، عدم احراز اهلیت حرفه­ای برای شرکت‌های استراتژیک و بزرگ مقیاس که به صورت بلوکی واگذاری می­شوند و ... بخش قابل توجه دیگری از چالش­های واگذاری ریشه در چنین ریزه­کاری­های مهمی دارد. و لذا لازم است در خصوص آنها گفتگو شود و راه حل مناسب آن برای اصلاح قانون و مقررات مربوط استخراج شود.

در نهایت باید تاکید گردد که گذار به اقتصاد بازار با صرف انتقال مالکیت رخ نمی­دهد. انتقال مالکیت شرکت‌ها از دولت به بخش خصوصی در شرایط بسیار خاص و به عنوان یکی از حلقه­ های نهایی اصلاحاتِ ناظر بر گذار به بازار می­تواند اثر بخش باشد. اگر جزئیات گذار سیستمی به نظم بازار لحاظ نشود، این سیاست محکوم به شکست است. برخی از مواردی که می­تواند به موفقیت خصوصی‌سازی کمک بکند در این مطالعه احصا شد. مباحثه در خصوص این محورها و سایر محورهای مؤثری که از دید این تحقیق مخفی مانده می­تواند، مسیر گذار و اصلاح ساختار مالکیت شرکت‌های دولتی را هموار نماید.