خلاصه مدیریتی

سند بودجه مهم‌ترین ابزار دولت برای تحقق اهداف و سیاست‌گذاری‌های اقتصادی محسوب می‌شود و به‌طور کلی چشم انداز عملکرد یکساله دولت را برای کلیه بازیگران اقتصادی روشن می‌کند. با عنایت به آنکه در سال پیش‌رو اقتصاد کشور درگیر شرایط تحریمی است، اهمیت توجه به برنامه‌ریزی دولت در قالب سند بودجه 98 به‌نحوی‌که بتواند نقش درخور توجهی در راستای خنثی‌سازی اثر تحریم‌ها و بهره‌گیری هر چه بیشتر از ظرفیت‌های بخش خصوصی ایفا کند، دوچندان می‌گردد. با توجه به آنکه، نظام بودجه‌ریزی در مرحله تدوین لایحه بودجه 98 نیز، از نقطه نظرات کارشناسی بخش خصوصی (اتاق ایران، اتاق اصناف و اتاق تعاون) استفاده کرده است، ازاین‌رو، هدف از گزارش پیش‌رو، ارزیابی ارقام کلان لایحه بودجه پیشنهادی و مقایسه شیوه تنظیم آن با رویکرد پیشنهادی اتاق ایران است.

اهم نکات حاصل شده از بررسی لایحه بودجه پیشنهادی به شرح زیر است:

• بودجه کل کشور در لایحه بودجه 98، رشد بیش از 39 درصد را نشان می‌دهد. که ناشی از رشد 52 درصدی بودجه شرکت‌های دولتی و رشد 7.83 درصد بودجه عمومی دولت است. این ‌در حالی است که انتظار بر این بود که دولت به علت محدودیت‌های درآمدی که ناشی از شرایط تحریمی است اقدام عاجلی برای تعیین تکلیف شرکت‌های دولتی به‌ویژه شرکت‌های دولتی زیان‌ده انجام دهد، اما با استناد به رشد صورت گرفته در بودجه شرکت‌های دولتی در این زمینه اهتمامی از سوی دولت در لایحه بودجه 98 دیده نمی‌شود.
• منابع بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه 98 برابر 407.71 هزار میلیارد تومان برآورد شده که نسبت به قانون بودجه سال 1397 معادل 5.41 درصد رشد یافته است. لذا با در نظر گرفتن تورم 34 درصدی برای سال آینده براساس پیش‌بینی صندوق بین‌المللی پول می‌توان نتیجه گرفت که لایحه پیشنهادی به‌صورت انقباضی تدوین شده است.
• منابع حاصل از فروش نفت در لایحه پیشنهادی حدود 142 هزار میلیارد تومان برآورد شده است که موجب شده وابستگی بودجه به نفت به 35 درصد افزایش یابد. درحالی‌که پیش‌بینی می‌شود تحریم‌ها محدودیت‌های زیادی را بر قیمت نفت ایران، مقدار فروش نفت کشور و دسترسی به پول‌های حاصل از صادرات این منبع ایجاد کند و بخشی از منابع برآورده شده از این محل در سال 98 تحقق نیابد.
• منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی در لایحه بودجه 98 نسبت به قانون بودجه سال 97، به میزان 19.10 درصد کاهش یافته است. البته باید اشاره کرد که این میزان کاهش در واگذاری دارایی‌های مالی نشان‌دهنده کم شدن میزان انتشار اوراق تعهدزا نیست، بلکه به‌واسطه انتقال منابع حاصل از کاهش سهم صندوق توسعه ملی به ردیف‌ درآمدهای حاصل از واگذاری دارایی‌ سرمایه حاصل شده است. شایان توجه است که دولت در قسمت برآورد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی، پیش بینی کرده بخشی از منابع صندوق توسعه ملی در این زمینه مورد استفاده قرار گیرد که به علت عدم قابلیت پیش بینی منابع نفتی در سال آتی، صرفا عدد 1 مقابل آن درج شده است. این به آن معناست که منابع حاصل از واگذاری دارایی های مالی در عمل می‌تواند بیشتر از رقم مندرج در لایحه بودجه باشد.
• درآمدهای مالیاتی در لایحه، معادل 153.57 هزار میلیارد تومان برآورد شده و نسبت به رقم مصوب سال قبل از رشد 8 درصدی و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال جاری رشدی 19 درصدی را ثبت کرده است. با توجه به آنکه پیش‌بینی صندوق ‌بین‌المللی پول حاکی از آن است که اقتصاد کشور در سال 2018 رشد 1.5- درصد را تجربه خواهد کرد و مرکز پژوهش‌های مجلس نیز رشد اقتصادی در سال 1397 حداقل 5.5- درصد و حداکثر 2.6- درصد پیش‌بینی کرده است؛ لذا با در نظر داشتن شرایط رکودی حاکم بر بازار، می‌توان نتیجه گرفت که در ارقام استحصالی دولت از محل درآمدهای مالیاتی برای سال آتی بیش ‌برآورد وجود دارد که می‌تواند بودجه 98 را در عمل با کسری مواجه سازد.
• افزایش درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه پیشنهادی، از طریق افزایش 29 درصدی مالیات بر درآمد، 27 درصدی مالیات بر کالا و خدمات و 18 درصدی مالیات بر ثروت دنبال شده است و با در نظر گرفتن شرایط رکودی و تحریمی پیش‌روی اقتصاد کشور مالیات بر اشخاص حقوقی و مالیات بر واردات به ترتیب به میزان 8.42 و 5 درصد نسبت به سال قبل کاهش یافته است، اما در این زمینه باید خاطرنشان ساخت، که کاهش 8.42 درصدی فشار مالیاتی بر اشخاص حقوقی ناشی از کاهش 45 درصدی مالیات علی‌الحساب اشخاص حقوقی دولتی و کاهش 4 درصدی مالیات بر عملکرد شرکت‌های دولتی است، درحالی‌که مالیات نهادها و بنیان‌های انقلاب اسلامی به میزان 54 درصد و مالیات اشخاص حقوقی غیردولتی نزدیک به 6 درصد با رشد مواجه شده است. با توجه به آنکه افزایش مالیات نهادها و بنیان‌‌های انقلاب اسلامی اقدامیست در راستای گسترش پوشش مالیاتی و هدفمند کردن معافیت‌های مالیاتی از این زاویه اقدام صورت گرفته در این زمینه در لایحه بودجه، مورد تأیید بخش خصوصی است؛ هرچند رقم مطلق در نظر گرفته شده برای مالیات نهادهای مذکور تنها 4.4 درصد از کل مالیات بر درآمد را شامل می شود که قابل توجه نیست. اما شایان توجه است که رشد مالیات شرکت‌های غیردولتی در شرایطی که رکود و تورم بر اقتصاد کشور سایه افکنده است و مشکل کمبود نقدینگی مهم‌ترین چالش تولیدکنندگان بخش خصوصی است، به معنای تحمیل فشار مضاعفی بر تولیدکنندگان بخش خصوصی بوده با وظیفه دولت مبنی بر تسهیل محیط کسب‌وکار در شرایط دشوار کنونی و پیش رو چندان سازگار نیست.
• مجموع مجوزهای داده شده به دولت جهت انتشار اوراق مالی در لایحه بودجه 98، معادل 49 هزار میلیارد تومان است، درحالی‌که در بند «ن» تبصره «5» سقف استفاده دولت از اوراق مالی برای مصارف بودجه عمومی حداکثر معادل سقف پیش‌بینی شده در جدول 4 ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه تعیین شده است، لذا منابع حاصل از فروش و واگذاری اوراق مالی تنها تا سقف 44 هزار میلیارد تومان در جداول کلان لایحه بودجه 98 منعکس شده است. این نحوه عملکرد دولت درواقع توسعه بازار بدهی به‌منظور تأمین کسری خود از طریق انتشار اوراق بهادار است که موجب کاهش دسترسی نهادهای سرمایه‌گذاری خصوصی به منابع مالی می‌شود.
• لایحه بودجه 98 به‌صورت دو سقفی تدوین شده و گویای نا اطمینانی دولت نسبت به محقق شدن بخشی از محل‌ها درآمدی برای سال آینده است. مطابق با بند «ب» ماده واحده لایحه، به دولت اجازه داده شده تا علاوه بر سقف 407.77 هزار میلیارد تومانی در نظر گرفته شده براي مصارف عمومي، از محل وصول مازاد منابع عمومي اين قانون (به‌ویژه منابع حاصل از صادرات نفت خام، ميعانات گازي و خالص صادرات گاز)، اصلاحات ساختاري و همچنين برداشت مجاز از صندوق توسعه ملي، مصارف عمومي لایحه را تا سقف 40 هزار میلیارد تومان افزايش و جهت تقويت توان دفاعي و تخصیص اعتبارات ردیف‌های مندرج در جدول شماره «21» لایحه هزینه کند. با توجه به آنکه پیش‌بینی می‌شود برداشت مازاد از منابع عمومی برای تحقق سقف دوم بودجه امکان‌پذیر نباشد و اصلاحات ساختاری ماهیت درآمدزایی نداشته و در بهترین حالت کاهش هزینه‌ها را به دنبال داشته باشد، لذا تنها راهی که دولت می‌تواند از طریق آن اعتبارات سقف دوم را تأمین نماید، برداشت از صندوق توسعه ملی می‌باشد. ازآنجاکه، دولت در سقف اول بودجه نیز برای بخشی از منابع صندوق توسعه ملی برنامه‌ریزی کرده است و با توجه به محدود بودن منابع این صندوق، لذا تداوم این‌گونه رویکرد از سوی دولت ماهیت وجودی صندوق توسعه ملی را زیر سؤال خواهد برد.
• مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال 98 برابر 407.7 هزار میلیارد تومان برآورد شده که نسبت به قانون بودجه سال 1397 بیش از 5 درصد افزایش‌یافته است. بررسی‌ها حاکی از آن است که هزینه‌های جاری دولت سهم 79 درصدی از مصارف عمومی دولت را به خود اختصاص داده و با توجه به آنکه پرداخت‌های مربوط به رفاه اجتماعي و جبران خدمت كاركنان بخش عمده‌ای از هزینه‌های جاری دولت را در لایحه به خود اختصاص داده‌‌اند و این دو جزء نسبت به قانون بودجه سال قبل به ترتیب 20 و 29 درصد افزایش‌یافته‌اند، می‌توان گفت که تعهدات اجتناب‌ناپذیر در لایحه بودجه 98 افزایش‌یافته است.
• تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي در لایحه پیشنهادی معادل رقم سال قبل در نظرگرفته شده است، این در حالی است که اقتصاد کشور در سال آینده درگیر تورم‌ بیش از 34 درصد خواهد بود و این مسأله در عمل حکایت از کاهش اعتبارات حقیقی طرح‌های عمرانی و رکود در فعالیت‌های عمرانی به علت تحلیل رفتن بخشی از منابع پیش‌بینی‌شده درازای تورم‌ و افزایش هزینه‌ها را دارد. بر این اساس پیش‌بینی می‌شود نارسایی در تخصیص اعتبارات عمرانی در سال آتی شدت یابد و دولت در اتمام طرح‌های عمرانی ناتمام بر اساس برنامه ‌زمانی تدوین شده با ناکامی مواجه شود. 
• تملك دارايي‌هاي مالي در لایحه پیشنهادی به میزان 19 درصد کاهش‌یافته است. البته باید خاطر نشان ساخت که این کاهش ناشی از کم شدن میزان اعتبار مورد نیاز برای بازپرداخت اوراق نیست، بلکه 77 هزار میلیارد ریال از اعتبار برای این کار در قالب جدول 21 و به‌عنوان هزینه‌ قابل انتقال به سقف دوم معرفی شده است. با توجه به آنکه بازپرداخت اصل و سود اوراق منتشره توسط دولت از مهم‌ترین هزینه‌های دولت محسوب می‌شود، قرار گرفتن آن در جدول 21 و سقف دوم لایحه بودجه سال 1398 قابل توجیه نیست.
• کسری تراز عملیاتی دولت در لایحه بودجه 98، به بیش از 112 هزار میلیارد تومان رسیده است، با توجه به مازاد تراز سرمایه‌ای به میزان 86 هزار میلیارد تومان و مازاد تراز مالی به میزان 99 هزار میلیارد تومان، مشخص می‌شود دولت در لایحه پیشنهادی همانند سنوات گذشته قصد دارد برای پوشش بخشی از هزینه‌های جاری خود از طریق انتشار اوراق تعهدزا یا استفاده از درآمدهای نفتی (که ثروت بین نسلی محسوب می‌شود) اقدام کند؛ که این نحوه اقدام دولت به هیچ وجه قابل توجیه نیست.

در راستای تنظیم سند بودجه­ای واقع ­بینانه برای سال آتی که بتواند نقش قابل‌توجهی در خنثی کردن اثرات تحریم بر اقتصاد کشور و بهره‌گیری هر چه بیشتر از ظرفیت‌های بخش خصوصی ایفا کند، مجموعه پیشنهادهایی به شرح زیر ارائه می‌شود:

• ضرورت تغییر نگاه به بودجه‌ریزی کشور و تبعیت از اصل تقدم منابع بر مصارف: مطالبه بخش خصوصی از دولت در تصویب بودجه 98، پرهیز از ارائه تصویری اشتباه از منابع و مصارف است. زیرا آدرس غلط و ارائه اطلاعات اشتباه در سند بودجه، چشم­انداز مبهمی برای فعالان اقتصادی ایجاد می­کند.
• اصلاح ساختار هزینه­ های دولت: ضروریست گام‌هایی استوار در راستای کاهش هزینه­ های غیرضروری و انضباط مالی بر اساس برنامه ­ای منظم و اولویت­ بندی هزینه‌‌­های خود بردارد. تعادل میان درآمدها و هزینه ­ها در بودجه­ ریزی، بدون چابک سازی دولت محقق نخواهد شد.
• هدفمند کردن معافیت‌های مالیاتی: دولت باید به سمت حذف معافیت­ های غیرقابل‌توجیه مالیات حرکت کند تا علاوه بر دستیابی به منبع درآمدی بهتر، فشار کمتری به بخش­های مولد اقتصاد وارد کند.
• گسترده کردن پایه­ های مالیاتی: دراین‌ارتباط پیشنهاد می‌شود که دولت پایه‌های مالیاتی جدید و متعارفی، همچون اعمال مالیات بر عایدی سرمایه، بازار مسکن، طلا و ارز به‌منظور تأمین مالی مستمر تعریف کند. گسترش پایه­ های مالیاتی، به‌جای تحمیل فشار مالیاتی بر بخش‌های تولیدی از جمله راهکارهایی است که دولت باید در دستور کار خود قرار دهد.
• پرهیز از تسلط مالی دولت بر نرخ ارز: الزامیست دولت­ها جهت جلوگیری از جهش­های نرخ ارز و فشار به اقشار جامعه و بخش­های تولیدی، نرخ ارز را بر اساس متغییرهای کلان اقتصادی تعیین کنند و از تأثیرپذیری نرخ ارز از بودجه جلوگیری نمایند. تجارب سال­های گذشته حاکی از آن است که یکی از دلایل افزایش­ نرخ ارز در اواخر هر سال، کسری بودجه دولت­ها بوده که برای پر کردن شکاف درآمد و هزینه به دستکاری ارز روی آوردند.
• لزوم بررسی بودجه شرکت­های دولتی و بازبینی در نحوهمدیریت این شرکت­ها: برای ایجاد شفافیت در بودجه و جلوگیری از هرج‌ومرج و سوء استفاده و جابه‌جایی منابع، لازم است بودجه شرکت­های دولتی نیز بررسی گردد و در دسترس عموم قرار گیرد. بخش بزرگی از هزینه­ های این شرکت­ها ناشی از ناکارآمدی و سوء مدیریت است که که بازنگری و اصلاح ساختار را می‌طلبد. انتظار می­رود دولت با عزمی جدی به دنبال اصلاح سیستم مدیریتی     شرکت­های خود بر اساس شایسته‌سالاری و چاره اندیشی در خصوص شرکت‌های زیان­ده خود باشد.
• لزوم بهره‌مندی از ظرفیت‌های مشارکت عمومی - خصوصی در اتمام طرح‌های نیمه‌تمام: با عنایت به آنکه اعتبارات عمرانی همانند سال قبل در نظر گرفته شده و اقتصاد کشور در سال آتی با تورم ‌بالا مواجه است، پیشنهاد می‌شود جهت اتمام طرح‌های عمرانی تا حد امکان از ظرفیت‌های بخش خصوصی استفاده شود و فرآیند ورود بخش خصوصی به عرصه پروژه‌های عمرانی تسهیل شود. همچنین ضروریست دولت با رفع چالش‌هایی که در اجرایی شدن تبصره 19 پیش روی فعالان بخش خصوصی وجود دارد، راه‌اندازی بازار الکترونیکی طرح‌های قابل مشارکت، شفاف‌سازی در فرآیند مشارکت، پوشش ریسک و ارائه بسته‌های حمایتی متنوع گام‌های استوار برای استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی در اتمام طرح‌های عمرانی ناتمام بردارد. از زاویه‌ای دیگر، دولت می‌تواند با تعاملی سازنده با بخش خصوصی نسبت به شناسایی چالش‌ها و جمع‌آوری خواسته‌های بخش خصوصی به‌منظور ورود به عرصه فعالیت‌های مشارکتی اقداماتی را در دستور کار قرار دهد، تا از این گذر دولت بتواند از بار مالی طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام بر بودجه بکاهد و بر معضل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام فائق آید.