چکیده

خلاصه مديريتي

گزارش حاضر با هدف بررسي عملكرد مناطق آزاد و ويژه اقتصادي كشور تهيه گرديده و نشان داده شده است كه به دليل نبود بسترها و الزامات اوليه ايجاد اين مناطق، اهدافي كه در ابتدا تصوير گرديد، محقق نشده است و تاسيس مناطق جديد هم در نبود شرايط اوليه، كاركرد توسعه اي براي كشور نخواهند داشت.

اين گزارش با طرح سوالاتي نظير"آيا اهداف مربوط به تاسيس مناطق آزاد و ويژه اقتصادي نظير رشد و توسعه اقتصادي، رشد صادرات، سرمايه گذاري، حضور فعال در بازارهاي منطقه اي و جهاني، اشتغال جوانان و ... ، تاكنون محقق گرديده اند كه سياستگذاران در پي تاسيس مناطق جديد هستند؟ آيا اكنون زمان مناسبي براي ايجاد مناطق جديد در كشور است؟"، به دنبال پاسخگويي به آنها است.

در ابتداي گزارش به مفاهيم، اهداف و تفاوتهاي مناطق آزاد و ويژه، پرداخته و در ادامه مروري بر مباني نظري مربوط به تجارت آزاد و الزامات آن شده است. در مباني نظري به اين نكته مهم اشاره گرديده كه بر خلاف آنچه كلاسيكها و طرفداران تجارت آزاد، مبلغ آن هستند كه محصولي را كه ميتوان از طريق تجارت آزاد و بر پايه مزيت نسبي ارزانتر به دست آورد، نبايد توليد كرد، هدف از تجارت آزاد تنها تعويض كالا با كالا نيست. اين مساله را "فردريك ليست" بنيانگذار مكتب تاريخي، مطرح كرد. به اعتقاد وي، طرفداران تجارت آزاد با تاكيد بر اثرات مبادله كالا، نقش قدرت توليدي كشورها را ناديده ميگيرند. از نگاه ليست مرحله رشد اقتصادي و قدرت توليدي كشورها براي حركت به سمت آزادسازي بسيار حائز اهميت است و هر نوع مواجهه ميان دو اقتصاد در شرايط نابرابري توان توليدي، منجر به تحميل اراده اقتصاد قويتر بر اقتصاد ضعيفتر خواهد شد. از ديگر نقدهاي جدي ليست به كلاسيكها، تكيه صرف بر مزيت نسبي بود. وي با طرح موضوع خلق مزيت، توصيه كلاسيكها مبني بر تجارت بر اساس مزيت نسبي را زير سوال برد. او راه نجات كشورهاي در حال توسعه را خلق مزيت و نه صرفا اتكا به مزيتهاي نسبي عنوان كرد. از نظر ليست اگركشورهاي درحال توسعه با بنيه توليدي ضعيف، صرفا بر مزيتهاي نسبي خود تمركز كنند، بايد تا ابد به صادرات مواد خام و كالاهاي با ارزش افزوده پايين اكتفا كنند و هيچگاه مسير رشد صنعتي را در پيش نگيرند. به عبارتي تقويت بنيه توليدي و ايجاد مزيت، از گامهاي موثر براي حركت به سمت آزادسازي تجاري و ايجاد مناطق آزاد و ويژه قلمداد ميشود كه اين مهم نيازمند استراتژي توسعه صنعتي است.

در ادامه به ساير عوامل مهمي كه در موفقيت مناطق آزاد و ويژه اثرگذارند نظير شفافيت اهداف و استراتژي ها، مطلوبيت مكاني، موقعيت جغرافيايي، تامين زيرساختها، سياستهاي تشويقي و قوانين روشن و شفاف، اشاره شده است.

بخش دوم گزارش به مروري بر تجربه چين اختصاص دارد و نشان ميدهد كه دولت مركزي چين براي توسعه اين مناطق، گام به گام عمل كرده و از اقدامات دفعتي پرهيز كرده است. اين كشور سه مرحله را طي نموده؛ بطوريكه ابتدا دورهاي را از زمان بنيانگذاري و تاسيس تا ساخت امور زيربنايي گذرانده است. سپس وارد مرحله توسعه و ساختن يك اقتصاد متكي بر صادرات شده و در نهايت مرحله شتاب در رشد و توسعه مناطق (از سال 1990به بعد) را در پيش گرفته است. از ديگر عوامل موفقيت اين كشور در توسعه مناطق آزاد ميتوان به بسترسازيهاي نهادي، بسترسازي هاي اقتصادي و بكارگيري سياستها و مقررات انگيزشي اشاره داشت.

در بخش سوم گزارش به آسيب شناسي عملكرد مناطق آزاد و ويژه اقتصادي در ايران پرداخته شده است و با بررسيهاي آماري، نشان ميدهد كه در حال حاضر عملكرد اين مناطق با اهدافي كه از تاسيس آنها تصوير شده است، به وضوح فاصله دارد. آمارها نشان ميدهند كه در ساختي كه بنيه توليدي ضعيف است و زيرساختها و الزامات اوليه مهيا نگرديده است، آنچه محقق ميشود با آنچه انتظار ميرود، تفاوت بنيادي دارد. بررسي آمارهاي واردات حاكي از آن است كه كل مبلغ واردات كالا با هدف توليد، عرضه و مصرف در مناطق آزاد طي دوره 1390تا ،1394معادل 7121 ميليون دلار بوده است كه اين رقم، واردات كالا از طريق گمرك جمهوري اسلامي ايران در منطقه آزاد به سرزمين اصلي را شامل نميشود. در بين مناطق آزاد، قشم و كيش به ترتيب بيشترين ميزان واردات را در طي اين 5سال داشتهاند. آمار ارائه شده در خصوص صادرات طي دوره 1390تا 1394نشان ميدهد كه بيشترين سهم از صادرات طي اين سال ها متعلق به صادرات توليدات داخلي از طريق منطقه به خارج بوده كه رقمي حدود 15000 ميليون دلار و به طور ميانگين سهمي بيش از 80 درصد داشته است. به عبارتي با وجود اينكه تقويت و رشد صادرات يكي از اهداف تاسيس اين مناطق بوده، اما آمارها بيانگر آن است كه صادرات در اين مناطق بسيار محدود بوده و در عمل معافيتها و حمايتهاي اعمال شده به رشد معني دار توليدات صادرات محور منجر نگرديده است.

از عمده دلايل شكست عملكرد دراين مناطق را ميتوان به اختصار به مواردي نظير بي توجهي به توليد، انتخاب نقطه جغرافيايي نامناسب و عدم وجود زيرساختهاي لازم، عدم وجود نگاه استراتژيك و كلان به موضوع وچالشهاي قانوني نسبت داد كه باعث گرديده اين مناطق بيش از آنكه سكويي براي صادرات باشند، به محلي براي واردات بي رويه شده اند و كاركرد توسعه اي خود را از دست بدهند.

در پايان بر اساس مطالب ارائه شده، در پاسخ به سوال مطروحه در ابتداي گزارش، آمده است كه ايجاد مناطق آزاد و ويژه جهت افزايش صادرات، ايجاد اشتغال و جذب فناوريهاي نوين، نيازمند رويكرد توليدمحوري و توجه ويژه به تقويت توليد در اين مناطق ميباشد. به علاوه ايجاد زيرساختها به صورت اصولي و علمي (تحليل هاي هزينه و فايده) و مشخص كردن جايگاه درست مناطق مذكور در اهداف بلندمدت توسعه اقتصادي كشور، بسيار حائز اهميت است. متاسفانه در كشور اين مسائل در ايجاد مناطق آزاد و ويژه، مورد غفلت قرار گرفته است و نتيجه اين غفلتها نه تنها سبب گرديد در اداره و استفاده از مناطق فوق چالشهايي به وجود آيد، بلكه منجر به دور شدن از اهداف اصلي گرديده است.

نظر به آنكه دولت محترم لايحه پيشنهادي خود، مبني بر ايجاد هفت منطقه آزاد تجاري – صنعتي و دوازده منطقه ويژه اقتصادي جديد در كشور را تقديم مجلس شوراي اسلامي نموده است و با توجه به تمام آنچه در زمينه تجربه ايران در خصوص اين مناطق مطرح گرديد، توصيه ميشود بسترسازيهاي نهادي لازم در اين مناطق صورت گيرد و نگرش سياستگذاران و مديران ارشد به سمت بالا بردن كيفيت مناطق مذكور و نه صرفا افزايش كميت آنها تغيير كند.

خلاصه مدیریتی

دهه 80 میلادی، آغاز عصر جدیدی در اقتصاد جهانی بود که در آن، مقررات زدایی و آزادسازی به عنوان مهمترین و ضروری ترین اصلاحات اقتصادی، در سیاست گذاری و برنامه ریزی های بسیاری از کشورها قرار گرفت. در این دهه، ترکیه یکی از پرشتاب ترین اقتصادهای جهان به لحاظ تحولات آزادسازی و کاهش مقررات به شمار می رود (Onis ,1992).

بعد از قطعنامه 24 ژانویه سال ،1980سیستم تجاری در ترکیه آزاد شد و این کشور اقدام به اجرای سیاست های تجاری صادرات محور نمود. به عنوان بخشی از ابزارهای سیاستی مربوط به آزادسازی، قانون مناطق آزاد با اهداف زیر در سال ،1985 تصویب شد:

• افزایش سرمایه گذاری و تولید صادرات محور؛
• سرعت بخشیدن به ورود تکنولوژی و سرمایه گذاری مستقیم خارجی به ترکیه؛ هدایت فعالیت های اقتصادی به سمت صادرات؛
• توسعه ی تجارت بین المللی و بهبود عملکرد ترکیه در سطح تجارت جهانی (Turkish Ministry of Economy,2017).

گزارش حاضر با هدف ارزیابی عملکرد این مناطق در خصوص میزان تحقق اهداف فوق تهیه شده است. در بخش اول، تاریخچه ای از تحولات اقتصادی ترکیه از سال 1923تا 2009 ارائه شده است. نتایج حاکی از این است که این کشور، روندهای متغیری را در زمینه رشد اقتصادی و عملکرد مالی تجربه نموده است و همواره با افت و خیزهای مکرر در خصوص ثبات اقتصادی، کسری تراز پرداختها و نرخ تورم ناپایدار و بالا مواجه (Central Bank of Turkey, 2009)  شده است.

در سال ،1980ترکیه برای دستیابی به نرخ های بالای رشد، نرخ تورم باثبات و پائین، نرخ بهره کم، کاهش بیکاری و تجربه ثبات در بازارهای مالی و پولی خود، با حمایت بانک جهانی و صندوق بین المللی پول، اقدام به اجرای برنامه تعدیل ساختاری نمود اما به دلیل وجود تعادلی شکننده در اقتصاد خود و نبود بسترهای لازم، دچار عدم ثبات و تجربه پی در پی بحران شد و نتوانست با موفقیت از این مرحله عبور کند. به طوری که از سال های اجرای سیاست های تعدیل ساختاری در ترکیه، به عنوان سال های از دست رفته (دهه 90) یاد می شود. همچنین، اقتصاد ترکیه در سال 2001 دچار یک بحران اساسی شد. اما بعد با اجرای سیاست تثبیت اقتصادی، عملکرد اقتصادی آن، چنان بهبود یافت که در سال 2009، اتحادیه اروپا اقتصاد این کشور را دارای عملکرد مناسب معرفی نمود. اقتصادی که دارای ثبات مالی است و سیستم بانکی آن در برابر بحران های جهانی، کاملا تابآور و انعطلاف پذیر شده است (همان).

بخش دوم گزارش به معرفی مناطق آزاد ترکیه، مدل های تاسیس آنها و نیز بررسی عملکرد این مناطق اختصاص داده شده است. ارزیابی عملکرد مناطق آزاد ترکیه حاکی از این است که در سال ،2011 در حالیکه تقریبا 30 هزار شرکت با سرمایه گذاری خارجی در کشور ترکیه آغاز به فعالیت نمودند، از این تعداد، تنها در حدود 500 شرکت در مناطق آزاد فعال شدند، در واقع، سهم مشارکت شرکت های خارجی در مناطق آزاد در حدود 2درصد بوده است. همچنین، سهم بنگاه های خارجی از بنگاه ای تولیدی فعال در مناطق آزاد ترکیه در سال ،2014 فقط 27 درصد بوده است. بنابراین بنگاه های خارجی بیش از آنکه به سمت بخش های تولیدی (37 درصد) هدایت شوند وارد خرید و فروش (46 درصد) و یا سایر فعالیت ها (18 درصد) شدند (Turkish Ministry of Economy, 2017) .

آمارهای وزارت اقتصاد ترکیه، نشان می­دهد در طول دوره 1996-2017، همواره میزان صادرات از مناطق آزاد ترکیه، بیش از واردات به این مناطق بوده است. اما حجم صادرات در بیشتر سال ها، همواره به صورت صعودی یا نزولی در نوسان بوده و این مناطق نتوانسته اند به یک منبع قابل اطمینان برای افزایش جریان ارز خارجی تبدیل شوند. همچنین تا قبل از سال 2010 نیز، بازارهای داخلی ترکیه، به مقصد اصلی صادرات مناطق آزاد تبدیل شده بودند (62 درصد). بعد از اواسط سال ،2010 میزان صادرات از مناطق آزاد به کشورهای ثالث (59 درصد) بر میزان صادرات از این مناطق به بازارهای داخلی ترکیه (41 درصد)، پیشی گرفت. می توان گفت از سال 2011 به بعد مناطق آزاد ترکیه در مسیر مناسبی برای دستیابی به هدف توسعه صادرات خود قرار گرفتند. همچنین، لازم به اشاره است که روند ایجاد اشتغال در مناطق آزاد ترکیه همواره صعودی بوده است(Turkish Ministry of Economy, 2017).

روند واردات به مناطق آزاد ترکیه طی دوره زمانی 1996-2015 نیز به صورت افزایشی و کاهشی تغییر نموده است و در 2 سال اخیر به شدت کاهش یافته است. همچنین، همواره واردات از کشورهای ثالث به خاک مناطق آزاد ترکیه حجم بیشتری نسبت به واردات از بازارهای داخلی ترکیه به این مناطق داشته است. به طوری که مبدا 72 درصد از کالاهای وارد شده به مناطق آزاد ترکیه، کشورهای ثالث گزارش شده است.

در نهایت، در بخش سوم نتیجه گیری حاصل از ارزیابی عملکرد مناطق آزاد ترکیه ارائه شده است. بدین ترتیب که مشخص شد این مناطق برای تحقق اهدافی همچون جذب سرمایه گذاری خارجی و نیز افزایش سرمایه گذاری و تولید صادرات محور نیازمند تلاش های بیشتری هستند.