برنامه‌ریزی توسعه، تلاشی آگاهانه و هدفمند برای تلفیق اهداف بازیگران خصوصی با اهداف ملی است. یعنی تلفیق جستجوی سود شخصی با تحقق اهدافی نظیر بهبود رفاه، اشتغال‌زایی، افزایش تاب آوری، حفظ محیط زیست، بهبود مالیه دولت و افزایش مشروعیت سیاسی. البته روش‌های برنامه‌ریزی در چند دهه گذشته تغییرات گوناگونی کرده‌اند و از تکیه بیشتر به بازیگران خصوصی برای دستیابی به اهداف ملی و افزایش مشارکت و نقش‌آفرینی ذینفعان و جامعه در فرایند برنامه‌ریزی از جمله این تحولات است. با وجود همه این تحولات، درک اهمیت وجود برنامه برای دستیابی به تعادل میان اهداف خصوصی و ملی موجب شده تا امروزه بیش از دو سوم کشورهای جهان، دارای برنامه توسعه باشند و صرف نظر از گستره نقش‌آفرینی برنامه یا نوع نقشی که برنامه در تکمیل و یا جایگزینی بازارها ایفا می‌کند، نفس برنامه‌ریزی را برای دستیابی به اهداف ملی خود جدی بگیرند.
اقتصاد ایران سابقه‌ای بیش از 7 دهه‌ای در تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه دارد و اکنون در آستانه تصویب برنامه هفتم توسعه و در مجموع پیش و پس از انقلاب، در آستانه تدوین دوازدهمین برنامه توسعه، این سوال که آیا برنامه‌ریزی رویکردهای مشارکتی و استفاده موثر از نقش ذینفعان از جمله بخش خصوصی را مورد توجه قرار داده یا نه به یک پرسش جدی تبدیل شده است.
گزارش حاضر بدون پرداختن به محتوای برنامه هفتم توسعه، الزامات دستیابی به توسعه اقتصادیِ همراه با مشارکت بخش خصوصی را مورد توجه قرار می‌دهد. از منظر تاریخی، بحث درباره توسعه اقتصادی و برنامه‌ریزی توسعه به پس از جنگ جهانی دوم باز می‌گردد. اما بحث درباره الزام یا عدم الزام آن قدمتی همپای ظهور علم اقتصاد دارد. آدام اسمیت پدر علم اقتصاد، توسعه اقتصادی و رفاه و ثروت جوامع را به میزان بهره‌وری و رقابت‌پذیری فعالیت‌های اقتصادی نسبت داد و با ارائه دستورکار آزادی اقتصادی این تبیین را مطرح کرد که اگر دولت‌ها به حفظ حقوق و قواعد عدالت بپردازند و کمتر در اقتصاد دخالت کنند، فعالان خصوصی همراه با جستجوی فرصت‌های سودآوری، رفاه جامعه را نیز بالا خواهند برد. در این چارچوب، نیازی به برنامه‌ریزی توسعه وجود نداشت.
با این وجود، ناکامی اقتصاد آزاد در جلوگیری از رکود بزرگ و ضرورت‌های آن و همچنین فقر و عقب‌ماندگی پیش روی جوامع در حال توسعه و تازه استقلال یافته پس از جنگ جهانی دوم، موضوع توسعه را به‌عنوان یک طرح هدفمند مطرح کرد و برنامه‌ریزی توسعه از همین مجرا مورد توجه قرار گرفت. با این وجود می‌توان رویکردها به برنامه‌ریزی توسعه در این دوران را واجد سه نسل دانست.
در نسل اول نظریه‌های توسعه، معضلات ساختاری مانند فقدان زیرساخت‌ها، کمبود پس‌انداز، یا کوچکی بازارها موجب می‌شد تا واگذاری امور به بازار به تنهایی برای توسعه کافی نباشد و دولت مسئولیت‌های گسترده‌ای از ایجاد زیرساخت‌ها تا تجمیع و سرمایه‌گذاری پس‌اندازها (از طریق مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم) و ایجاد بازار برای محصولات جدید را برعهده گیرد. در این دوره برنامه‌ریزی به‌صورت از بالا به پایین و با مشارکت حداکثری دولت مورد توجه بود.
اما از هنگام بحران جهانی نفت و تورم رکودی (دهه 1970)، موضوع برنامه‌ریزی و نقش‌آفرینی گسترده دولت برای رفع عقب‌ماندگی با نقدهایی از قبیل کارایی اندک دولت و فساد روبرو شد، در این دوره برخی متفکران اینطور ادعا کردند که اگر دولت بجای مداخلات گسترده، حفظ قواعد رقابت را مورد توجه قرار داده و از دخالت و تحریف قیمت‌های نسبی خودداری کند، اقتصاد براساس موجودی عوامل خود بتدریج توسعه پیدا کرده و مسیر پایداری برای رفاه جوامع ایجاد خواهد شد. طبعاً در این رویکرد نیاز چندانی به برنامه‌ریزی نبود چون مداخلات دولت به حداقل کاهش پیدا می‌کرد.
در مقابل ناکامی این رویکرد در تحریک رشد سریع اقتصادی و از آن مهم‌تر، پیوند دادن جستجوی سود با اهداف اجتماعی مانند رفع فقر و کاهش نابرابری موجب شد تا از دهه 1990 به این سو، سنتزی میان دو رویکرد قبلی صورت گرفته و رویکرد مکمل‌بودن دولت و بازار مطرح شود. در اینجا استدلال شد که حتی اجرای سیاستهای آزادسازی و خصوصی‌سازی که در دوره دوم پیشنهاد می‌شد، نیازمند دولتی قوی است، بنابراین توسعه اقتصادی هم به بخش خصوصی فعال و پویا و هم به دولتی کارآمد نیاز دارد که یکی از ابزارهای کارآمد شدن دولت، برنامه‌ریزی و اتخاذ سیاست مبتنی بر دیدگاه میان‌مدت و اندیشیده شده در چارچوب برنامه‌های توسعه است.
در چارچوب این رویکردها هم پاسخ‌های سیاستی دولت‌ها متفاوت بوده است، دولت‌ها می‌توانند فقط به ایجاد قواعد حقوقی و بهبود فضای کسب و کار بپردازند، یا اینکه فراتر از آن سیاستهای کارکردی را با حمایت از تحقیق و توسعه در پیش گیرند، با این وجود دولت‌های فعال‌تر و کارآمدتر می‌توانند با شناسایی نقص‌ها و عدم تقارن اطلاعات و رسیدگی به معضلات آن، توسعه صنعتی را با مداخلات گزینشی و هدفمند خود تسریع کنند. علی‌رغم اهمیت دستیابی به سیاستهای آخر برای تسریع رشد و توسعه، امکان انحراف سیاست‌ها همیشه وجود دارد و دقیقاً در همین نقطه است که مشارکت بخش خصوصی و اخذ نظر از ذینفعان اهمیت می‌یابد. یک برنامه توسعه مطلوب برنامه‌ای نیست که تعدادی بوروکرات یا برنامه‌ریز دولتی با نشستن در اتاق‌های تصمیم‌گیری خود به آن برسند بلکه نیازمند تعامل قوی با بازیگران بخش خصوصی برای دریافت میزان همراهی آنها با این سیاست‌ها، کاستیهای احتمالی و حتی پیش‌بینی مقاومت‌ها و بررسی راهکارهای ایجاد تفاهم و همگرا کردن همه گروه‌ها شامل بخش خصوصی و دیگر بازیگران جامعه مدنی با اهداف توسعه‌ای است.
باتوجه به اینکه بخش خصوصی به‌عنوان یک بازیگر مهم اقتصادی، نقشی مهم در این فرایند توسعه می‌تواند ایفا کند، ویژگی‌های برنامه‌ای که به شکوفایی فعالیت‌های خصوصی بیانجامد در اینجا به ترتیب زیر قابل دسته‌بندی و نقش‌های دولت در این دسته‌ها قابل گنجاندن است:
- ایجاد محیط توانمندساز: سیاستهای تسهیل‌گر در کانون هر استراتژی توسعه مردم محور قرار دارد و برای تحقق این مهم، مهم‌ترین اقدامی که دولت می‌تواند انجام دهد پرهیز از سیاستهای خلق‌الساعه و یکشبه‌ای است که نااطمینانی‌های گسترده و هزینه‌ها و ریسک‌های بالا را به فعالان بخش خصوصی تحمیل می‌کند. به عبارت دقیق‌تر، فضای کسب و کاری که با قواعد باثبات، شفاف و تسهیل‌کننده تولید و تجارت همراه باشد، امکان محاسبه سود و زیان فعالیت‌ها در میان‌مدت را فراهم می‌آورد و هزینه‌های رسیدگی ارزان و سریع به مشکلات احتمالی را در بر می‌گیرد. این موضوع به شکوفایی فعالیت‌های خصوصی کمک می‌کند.
- ایجاد محیط توانمندساز اقتصادی: مخاطرات و نااطمینانی‌هایی که فعالیت اقتصادی را برای بخش خصوصی پرهزینه می‌کنند از دو جنس هستند، اقتصادی و سیاسی. مخاطرات اقتصادی را می‌توان بی‌ثباتی اقتصاد کلان و کیفیت ضعیف محیط کسب و کار دانست. محیط باثبات اقتصادی محیطی با تورم کم و قابل پیش‌بینی، نرخ‌های بهره واقعی مناسب، سیاستهای مالی باثبات و نرخ ارز حقیقی قابل رقابت است. علاوه بر این، محیط اقتصادی با قوانین و قواعدی همراه است که در آن شروع، ادامه و خاتمه فعالیت اقتصادی، قواعدی باثبات، شفاف و کم‌هزینه است و فعالان اقتصادی بدون نیاز به محاسبات پیچیده می‌توانند هزینه‌های پولی و زمانی تاسیس و تداوم فعالیت اقتصادی خود را محاسبه کنند. باید به این نکته توجه داشت که محیط اقتصادی بی‌ثبات موجب کوچک شدن سرمایه‌گذاری‌ها (علی‌رغم سودآوری ظاهری سرمایه‌گذاری)، عدم رشد بنگاه‌ها و عدم دستیابی آنها به بلوغ، گسترش اقتصاد غیررسمی و عدم تحقق صرفه‌های اقتصادی برای واحدهای اقتصادی است.
- ایجاد محیط توانمندساز سیاسی: محیط سیاسی توانمندسازی هم محیطی است که در آن تنظیم قواعد و مقررات پایه عملکرد بازارها بر رویه‌هایی شفاف و پیش‌بینی پذیر استوار است. خود محیط سیاسی را می‌تواند به دو بخش خارجی و داخلی تقسیم کرد. سیاست خارجی و تعاملات بین المللی با دیگر کشورها می‌تواند مسیری صلح‌آمیز و باثبات یا خصمانه و بی‌ثبات داشته باشد، در شدیدترین حالت تخاصم که وجود تحریم‌ها است، تحریم و ممانعت دول خارجی از تعاملات اقتصادی بر ظرفیت رشد و شکوفایی بنگاه‌های داخلی و استفاده آنها از ظرفیت‌های بازار خارجی برای رشد می‌کاهد. همچنین تعرفه‌های بالا هم مانعی برای تعاملات تجاری است، در مقابل پیوندهای تجاری و معاهدات سیاسی می‌تواند به شکوفایی تجارت کمک کند. در سطح داخلی، میزان تضمین حقوق مالکیت که تحت تاثیر تحولات سیاسی داخلی است، مهم‌ترین مولفه موثر بر فعالیت بخش خصوصی است. عدم امنیت حقوق مالکیت که می‌تواند می‌تواند ناشی از بی‌ثباتی قاعده‌گذاری‌های دولتی، مصادره اموال خصوصی یا ناترازی مالیه دولت و تلاش برای پوشش کسری بودجه با تغییر نرخ‌های مالیاتی و .... پیامدهای منفی بر عملکرد بخش خصوصی به همراه دارد. علاوه بر این وجود دولت بدهکار (سطح بالای بدهی‌های دولت)، کسری بودجه مزمن و نیز قیمت‌گذاری‌های گسترده در اقتصاد معمولاً خبر از محیط سیاسی نامطلوب برای فعالیت بخش خصوصی می‌دهند.
- اتخاذ سیاستهای صنعتی: فراتر از ایجاد محیط توانمندساز، دولت‌ها با اتخاذ سیاستهای صنعتی می‌توانند رشد اقتصادی را تسریع کنند. البته اجرای موثر سیاستهای صنعتی خود وابسته به وجود محیط توانمندساز است. عواملی نظیر ثبات سیاسی، تضمین حقوق فردی، اراده سیاسی، ثبات محیط کلان اقتصادی، زیرساخت‌های نهادی برای تامین مالی صنعت، توسعه کارآفرینی و مهارت‌ها، کنترل کیفی و استانداردها، فناوری اطلاعات و تحقیق و توسعه از سوی شرکت‌ها پایه‌های اجرای موثر سیاستهای صنعتی را می‌سازند. باتوجه به تنوع نقش‌های دولت در توسعه صنعتی، سیاستهای صنعتی را به اشکال گوناگون می‌توان تقسیم کرد اما برای ترسیم نسبت این سیاست‌ها با فعالیت‌های خصوصی، این سیاست‌ها را می‌توان به پنج دسته سیاست زمین، سیاست اعتباری، سیاست تجاری، سیاست فناوری و سیاست آموزشی تقسیم کرد که مداخله دولت در بازار زمین، بازار محصول، بازار سرمایه، بازار نیروی کار و بازار فناوری را نشان می‌دهد. ایجاد توسعه شهرک‌ها و مناطق آزاد و ویژه و توسعه زیرساخت‌ها از جمله سیاستهای زمین است. تنظیم تعرفه‌ها، مجوزها و بعضاً قیمت‌گذاری جزو مداخلات دولت در بازار محصول است. توسعه بانکداری توسعه‌ای، ایجاد صندوق‌های سرمایه‌گذاری خطرپذیر یا اعطای مستقیم تسهیلات به کسب و کارهای مولد از جمله سیاستهای دولت در بازار سرمایه است. آموزش و بازآموزی مهارت و نیز تنظیم‌گری از جمله مهم‌ترین سیاستهای دولت‌ها در بازار نیروی انسانی است. دست آخر حمایت‌های دولت از تحقیقات بنیادین و ایجاد و توسعه پارک‌های صنعتی یا پارک‌های علم و فناوری و ... از جمله سیاستهای دولت در بازار فناوری است.
علی‌رغم اهمیت دستیابی به این الزامات در برنامه‌ریزی، برنامه‌ریزی توسعه در ایران از کاستیهای جدی رنج می‌برد. مهم‌ترین کاستی برنامه‌ریزی توسعه در ایران را می‌توان ناتوانی در ارائه تصویری شفاف از رویکرد دولت به توسعه در نظر گرفت. بجز آن، برنامه‌های توسعه در ایفای کارویژه اصلی خود یعنی ایجاد هماهنگی در سطوح و ابعاد مختلف ناکام مانده‌اند. حداقل سه نوع هماهنگی در کانون هر برنامه‌ریزی توسعه وجود دارد یعنی هماهنگی میان بخش‌های مختلف دولت (هماهنگی درون دولت)، هماهنگی میان دولت و بخش خصوصی (هماهنگی دولت با سایر بازیگران) و هماهنگی میان اهداف کوتاه‌مدت و بلندمدت (همانگی بین زمانی). برنامه‌های توسعه در ایران در ایجاد این هماهنگیها با کاستیهای جدی روبرو بوده‌اند، از موازی‌کاری و دوباره کاری و اهمال و اختلال دستگاه‌ها در کار یکدیگر تا ناکامی دولت در اجرای درست خصوصی‌سازی و بهره‌گیری از ظرفیت‌های بخش خصوصی و در مقابل تضعیف فضای کسب و کار با سیاستهای بی‌ثبات کننده و دست آخر کوته‌نگری و تحمیل هزینه‌های بلندمدت برای جبران مشکلات کوتاه‌مدت مانند راهکارهای تورم‌زا و بی‌ثبات‌کننده تامین کسری بودجه، از جمله مصادیق آن است.
به نظر می‌رسد برنامه هفتم توسعه هنگامی موفق خواهد بود که طرحی برای عبور از این کاستیهای بنیادی در خود داشته باشد. بویژه باتوجه به اینکه توسعه تولید یکی از حوزه‌هایی است که بخش خصوصی می‌تواند نقش جدی در آن ایفا کند، تدوین استراتژی توسعه صنعتی و پی‌ریزی سیاست‌ها براساس رویکرد استراتژیک اهمیت دارد. استراتژی توسعه صنعتی در اینجا فراتر از بخش صنعت را در بر گرفته و به نوعی راهبردی برای توسعه تولید و کل بخش مولد (تولید کالا و خدمات) محسوب می‌شود. انجام اقداماتی نظیر سیاستگذاری، ارائه خدمت، تنظیم‌گری، تسهیل‌گری و بازتوزیع هنگامی به نفع تسریع توسعه است که با استراتژی توسعه صنعتی همخوان و در راستای آن باشد.
در مقابل این وضعیت، برای دستیابی به یک «توسعه اقتصادی مشارکتی» یا «مردم محور» ، در مرحله طراحی برنامه می‌توان نکات زیر را مورد توجه قرار داد:
- توجه به توسعه بخش خصوصی به‌عنوان یک محور برنامه.
- تلاش برای ایجاد یک فضای مناسب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و ترویج فرهنگ کارآفرینی
- تعریف چارچوبی برای همکاری دولت و بخش خصوصی شامل گفتگوهای مستمر (نه گاه به‌گاه و معطوف به حل مشکلات اداری)
- ایجاد تمرکز اجرای برنامه در قالب اعطای اختیارات بیشتر به سازمان برنامه و بودجه
- کاهش مخاطرات در تعاملات بین المللی همراه با تلاش برای کاهش تحریم‌ها و همزمان تقویت پیوند با کشورهای همسو
- تلاش برای تقویت پیوندها با کشورهای همسایه
- تلاش برای بهبود سرمایه اجتماعی و پرهیز از تصمیم‌گیری‌های شتابزده و برهم زننده اعتماد بخش خصوصی به دولت
- ایجاد ثبات اقتصاد کلان و محیط مناسب همراه با تورم اندک و پیش‌بینی پذیری نرخ ارز
- اصلاح نظام بانکی و بودجه‌ای و اداری برای کاهش آسیب‌های ناشی از ناترازی‌ها و ناکارآمدی دولت
- بهبود محیط کسب و کار با اصلاح ساختار فعالیت‌های صنعتی از طریق پالایش واحدهای تعطیل و نیمه تعطیل و معطوف کردن حمایت‌ها به واحدهای فعال و مولد و عدم آلاینده
- تعیین صنایع پیشران و اولویت‌های صنعتی در ابتدای برنامه برای پرهیز از کم دستاورد بودن سیاستهای صنعتی
- تقویت نظام تامین مالی کشور با اقداماتی از قبیل ادغام صندوق‌های مالی و اعتباری توسعه‌ای و بانک‌های تخصصی و ایجاد یک بانک توسعه‌ای
- تلاش برای حفظ و نگهداشت نیروی انسانی تحصیلکرده و ماهر